构建政策性银行财务资源配置机制研究

蒋业宏

[摘要]政策性银行既要执行政策，又要保本微利，构建科学的财务资源配置机制是其实现可持续发展的必然要求。本文以广西NF银行为案例，介绍该行财务资源配置模式演进的三个阶段，重点分析了财务资源配置的现状及主要问题，提出了构建政策性银行财务资源配置机制的一些思路。

[关键词]政策性银行;财务资源;机制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.12.020

财务资源是银行经营的重要保障，财务资源的优化配置能促使银行提高核心竞争力，增强可持续发展能力。构建科学的财务资源配置机制，对促进业务发展，打造一流现代银行，有着重要现实意义。本文以广西NF银行优化财务资源配置模式的实践为例，以问题导向方式，就构建政策性银行财务资源配置机制谈些体会。

1广西NF银行财务资源配置模式的演进

广西NF银行1994年成立，实行自主、保本经营、企业化管理，在业务、财务上分别接受银监会、财政部的指导和监督。其财务资源配置模式随业务发展，经历了以下三个阶段。

1.1第一阶段：单一计划分配阶段（1997— 2004年）

受历史形成的管理惯性影响，财务管理方式带有较浓厚的政策性和计划性色彩。财务资源配置以下达利润计划、费用指标为主，固定资产由上级行统一购置、统一租赁为主。财务预算方法采用固定预算法和增量预算法，分配依据主要是上年基数和人员变化，年中下达财务指标。主要不足：一是财务资源分配不与业务和绩效挂钩，对各行业务大小、效益好坏没有体现差异、拉开差距;二是缺少规范、透明的财务资源分配程序;三是固定预算法不能充分考虑环境的变化。这一阶段是传统的财务资源配置方式，惯于搞平均分配、按人头分配，导向基层行经营目标是费用最大化，而非效益最大化，追求扩充人员、增加费用和购置资产的偏好明显，不仅造成资源浪费，而且对业务发展产生负效应。

1.2第二阶段：计划加挂钩配置阶段（2005—2013年）

NF银行启动内部改革，实行综合经营绩效考评。财务资源配置部分与考评结果挂钩，固定资产下达指标自行购置比重增大。制定了财务资源分配办法，将财务资源分为基数、挂钩、预借三类，预算方法增加弹性预算法。主要不足：一是财务资源集中在年末使用;二是仍缺乏科学合理的财务资源配置标准;三是依然留有基数分配的弱点。这一阶段财务资源配置模式有所突破，在管理内容、手段及考评指标方面有较多改良。通过优化财务资源配置，协调其他资源配置，发挥激励约束和机制导向作用，推动了信贷业务发展、经营效益提高。

1.3第三阶段：全面预算管理过渡阶段（2014年至今）

中央出台一系列“厉行节约、反对浪费”规定，NF银行准备外部改革。按照管理会计原理，进一步优化财务资源配置模式，财务指标一季度下达，使用标准成本管理和零基预算法，足额下达人员费用和专项费用。这一阶段依据全行的经营目标和战略发展目标，按照有限资源投入创造最大产出的原则，着力从经营绩效考评、费用差异分配、资产标准配置、内部计价管理四个方面，寻求构建一套科学的财务资源配置机制。

一是完善经营绩效考评办法。绩效考评机制是财务资源配置的基础和依据，通过科学的绩效考评并将考评结果与财务资源分配相挂钩，可以有效引导和规范财务配置行为，保证激励约束机制充分发挥作用，促进各项业务有效加快发展。在总结历年实践经验的基础上，广西NF银行加大了财务资源分配与当年经营绩效考评的挂钩力度，以此激励各行业务又好又快发展;对不同模式为全行效益做出的贡献，合理确定内部资金转移价格，对新增存款和贷款的净收益在各类行之间进行影子分配，以促进各行因地制宜发展业务;改变财务资源挂钩分配办法，既与超额利润挂钩，又与七项指标、专项任务挂钩，并按月通报考评结果，按季兑现挂钩费用，使费用挂钩分配更合理，费用使用更均衡。

二是实行差异化财务资源分配。在财务资源分配上，加大向业务、效益倾斜的力度。对业务规模偏小、业务资源匮乏的支行，费用安排主要是立足于保工资、保开门，将腾出的费用用在其他支行业务营销和管理上，让有限的财务资源投向效益好、最具发展潜力的支行，充分保障和促进业务发展，形成良性循环。业务管理费按固定、变动、挂钩费用分别核定，固定费用是保开门必需的费用，变动费用是随着业务增减变动的费用，挂钩费用是与经营绩效考评结果相挂钩的费用;二级分行本级、支行的费用分类核定，按前三年全辖各项费用的平均值作为标准，分别以二级分行本级和支行业务量、贷款客户数量、贡献度进行综合评分，按评分结果划分为不同类别，再按类别系数合理拉开费用分配差距。费用分配运用差异性配置策略，与业务量和经营效益的挂钩，使业务量少且业务发展空间小的支行，主动压缩费用、减员增效。

三是推行标准化资产配置。为保证增量资源的合理配置，避免形成新的失衡和浪费，积极探索资产配置标准化管理。对各级行新增固定资产与经营绩效相匹配，制定了《固定资产指标分配办法》，固定资产购置指标与机构数、月均在职职工人数、年度绩效考评结果挂钩分配，从而促进固定资产合理配置，提高固定资产使用效益，增强指标分配透明度，发挥固定资产指标对业务发展的保障和激励作用。对行内各部门实行机关办公设备配备标准管理，制定了《机关办公设备和办公用品配备标准》，通过规范办公设备的配备管理，践行勤俭办行理念，既保证正常办公所需，又避免相互攀比、铺张浪费。

四是建立财务资源动态调整机制。配套采取有效的行政或经济手段，让存量资源从低效地区退出，投向高效地区，这是提高资本性财务资源使用效率重要方式。推行固定资产计价管理，制定了《固定资产计价暂行管理办法》，用影子会计核算办法计收固定资产占置费，在经营绩效考评时调减考核利润及相关指标，引导各行树立“计成本、讲核算”的固定资产效益观念，推动我行固定资产管理向效益内涵型转变;结合总行闲置固定资产处置实施办法和固定资产净值管理意见，鼓励各行加大闲置资产处置力度，闲置、超标准的办公用房、车辆是处置的重点;对车辆编制实行动态管理，一年一定，按业务量、效益核定二级分行本级、支行的车辆编制，以二级分行为单位，对超编车辆实行封存或转让处置。

2现阶段财务资源配置存在的主要问题

广西NF银行在探索构建财务资源配置机制方面，取得了一定成效，但由于绩效压力传导不畅、管理方式创新不够、内外部财务机制欠缺、技术支撑乏力等原因，制约着财务资源配置机制的激励约束作用进一步发挥。

2.1经营绩效考评体系仍有缺陷，制约财务资源配置效率提高

一是二级分行对所辖支行的考核，未能因行制宜，只是简单照搬省级分行7项考核指标，或“信息过载”，加上多个其他指标，造成考评导向不清晰，降低考评机制的有效性。二是实行二级分行分组考核，仍没能很好地解决“级差地租”问题，其产生的绩效差别由经营环境较差的地区的行来承担，这有违公平。三是在工资总额变动不大的前提下实行工效挂钩，挂钩工资与效益的增长幅度极不对称，水涨船却不高，甚至出现负奖励，一定程度上挫伤了员工的工作积极性。

2.2财务资源配置缺乏科学合理的标准，上级行很难准确地确定下级行的财务资源指标

科学合理的配置标准有赖于对大量历史信息收集、整理、加工作为依据，由于技术支撑乏力难以做到。这就引起费用偏好，机构与机构之间争费用，部门与部门之间争资产，在财务资源指标分配上，上级行无法进行过程控制，对执行偏差不能及时修正，不同程度地出现“会哭的孩子有奶吃”、下级行预留“硬缺口”倒逼上级行追加等现象。由此造成费用扩张的同时，不仅产生财务资源配置低效，而且可能诱发财务违规违纪风险。

2.3价格机制在资源配置中的引导作用有限制

价格机制在资源配置中的引导作用仍有限制，这主要表现为三个方面。一是实现省级分行战略目标与各二级分行目标的内部交易市场计价机制未建立，例如国际业务经办行与营销行的收益定价、上存资金的定价等;二是价格信号偏弱，存量资源占用不合理，闲置和无效的资本性占用仍较多，资源使用效率不高;三是财务资源配置对人力资源、业务资源配置的协调和引导作用不明显，没有形成整体协同效应。

2.4信息系统支撑不足，在财务资源配置上不能发挥数据大集中的作用

尽管已建立以绩效考评为基础的财务资源配置机制，但现行综合业务系统只能支持以经营单位为单元的财务总分核算，不支持分产品、部门预算和全面成本管理，导致收入、成本、风险、资本等各效益要素未能分解到各部门、产品、客户，不能有效地对机构、部门、产品、客户的绩效进行考评，从而不能科学地引导财务资源配置。

3进一步优化财务资源配置的思路

2014年12月8日，国务院批复了NF银行改革实施总体方案，要求NF银行以政策性业务为主体，明确政策性和自营性业务的责任及风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制。这次改革，也将使NF银行财务资源配置机制发生根本性变革，通过高效配置，发挥财务资源配置对执行政策和经营效益的杠杆作用。

3.1理顺财务资源配置与经营绩效考评的关系，强化资源分配的内在激励和约束的导向作用

经营绩效考评作为财务资源配置的基本依据，在财务资源总量控制的前提下，通过逐步加大资源与经营业绩的挂钩力度，最终实现按照经营业绩配置资源，使有限的财务资源得到高效的配置。具体处理两者关系时，一是引入平衡计分卡工具，选择绩效考评的关键指标，发挥其明确清晰的政策导向作用;二是引入地区差异调节系数，调节客观环境形成的“级差地租”;三是在“工资总额的增长幅度低于利润的增长幅度，平均工资的增长幅度低于劳动生产率的增长幅度”的基础上，实行工效挂钩，水涨船高，合理拉开差距。

3.2以绩效为中心，强化按绩效分类的差异化配置财务资源

探索按经济资本回报率、经济资本增加值率制定资源配置标准，降低资源分配博弈负效应。在财务资源配置过程中，以辖内平均绩效为基础，结合前景预测，利用绩效等级评定结果，可将机构划分为三类。一是“零绩效”限制支持类，对保本点以下或长期在保本点徘徊的行，限制新增资源投入，并盘活收缩存量资源;二是“中绩效”适度支持类，对处在“零绩效”和“中绩效”之间并有发展潜力的行，适度加大资源投入，促其加快经营发展;三是“高绩效”重点支持类，对高于“中绩效”的行，在全辖资源配置上予以重点倾斜，促其资源配置绩效最大化。同时，费用分配坚持以绩效为标准，解决迁就和照顾问题，严格执行“零基”预算，公开分配方案和结果，除极特殊原因外，年末不追加费用，预借费用次年抵减归还。

3.3运用价格机制，解决财务资源配置的核心问题

省级分行作为全辖利益共同体的代表，实现共同体收益最大化的前提是要实现各成员之间的对称性分配，即各利益主体的资源投入与收益分配相匹配。引入市场经济的价格配置资源功能，建立内部交易市场计价机制，发挥转移价格传导作用，可实现利益主体的资源投入与收益分配相匹配，调动所有利益主体的积极性。例如：在信贷资源配置方面，运用计划手段的同时，建立资金转移价格制度，促使占用资金的机构高效运作信贷资源，也使组织低成本资金的机构得到相匹配的收益和财务资源，以实现全行整体收益最大化;在固定资产配置方面，建立资产占用计价制度，资产占用变为“有偿”，促使资产占用与业务发展相匹配，提高资产使用效益。对同一产品收益涉及多个机构、部门的，运用内部转移价格制度进行分配，使各机构、部门间按绩效配置财务资源得到体现。通过价格机制，推动各种资源在内部合理流动，力求达到人力资源、财务资源、业务资源三者配置的整体最优，有效促进业务发展和效益提高。

3.4利用信息技术手段，实施全面预算管理，促进财务资源优化配置

尽早按全面预算管理模式开发财务管理系统，有效利用数据大集中优势，实施省级分行财务集中核算和全面费用预算控制，对费用支出按机构、部门、产品、客户等进行多维度的专项考核，为资源配置提供立体的信息的支持，增强资源配置的全局性和科学性，提高投入产出效果。