《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》解读

刘立

2014年11月20日，农业部、国家档案局联合印发了《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》（以下简称《办法》），为贯彻落实《办法》，并适应我市工作的需要，市农委和市档案局在调研的基础上，结合我市确权登记颁证工作的实际，制发了《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法》（以下简称《实施办法》）。

《实施办法》共19条，并附《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证文件材料归档范围和档案保管期限表》（以下简称《保管期限表》）。为使《实施办法》能够得到更好地理解和执行，现对其进行解读。

第一部分是总则，即第一条到第三条。

第一条是《实施办法》制定的政策依据。既包括国家的法律法规，也包括国家和我市相关的规范性文件；既包括物权和土地承包方面的法律和文件，也包括档案方面的法律和文件。这些法律和文件是制定《实施办法》的依据和指导。

第二条是对“农村土地承包经营权确权登记颁证档案”的概念进行界定。定义首先明确了档案产生的范围，即在确权登记颁证这一专项工作中形成的，要注意与在日常工作中形成的文件分开收集、管理；第二明确了要作为档案保存下来的文件材料必须是有价值的。一是对国家和社会是有保存价值的，如成立领导小组的文件、相关的政策性文件、重要会议的记录、成果检查验收的报告等，这些都真实、完整地记录了本次确权登记颁证的工作过程，将来可以通过这些文件了解本次工作是否规范，也可以为以后的相关工作提供借鉴。二是对维护国家和集体或农民个人利益有保存价值的，如农户的申请书、登记核准的文件、土地承包合同、卫星遥感影像图等，日后既可以解决集体与农民间的土地矛盾，也可以解决农民之间的土地纠纷。这些文件材料都必须收全、整好。而一些文件的草稿、重份文件、上级下发但不需要执行的简报等，都没必要归档保存；第三明确了需归档文件材料的形式和载体是多样的，既包括文件、图表等纸质材料，也包括照片、录像、卫星遥感影像图等电子类的材料。所以，各单位在归档整理确权登记颁证文件材料时一定要全方位地考虑，不能局限在纸质材料上。

第三条是《实施办法》的适用范围。文件适用于开展确权登记颁证工作的所有责任部门，既有区县农委、经管站，也有乡镇经管站，还包括建制村。《实施办法》只发到区县级，所以各区县农委、经管站要做好文件的落实和指导工作，乡镇经管站要做好对建制村的指导及文件的落实工作。档案工作的内容除了收集、整理外，还要根据附件中的《保管期限表》确定每份文件的保管期限，并做好档案的保管、利用工作。

第二部分是工作的原则和职责，即第四条至第六条。

第四条是确权登记颁证档案工作的原则。统一领导是指全市的确权登记颁证档案工作在市农委的统一领导、市档案局的统一指导下开展；一个区县的确权登记颁证档案工作在区县农委的统一领导、经管站的具体落实、档案局的指导下开展；在区县农委、经管站、乡镇、建制村等单位内部，确权登记颁证档案工作要在本单位档案室的统一领导、指导下开展。分级实施指区县、乡镇、村的确权登记颁证档案要分级分别收集、整理、保管、移交和利用。分类管理是指从内容上分，确权登记颁证档案分为综合管理类、确权登记类和特殊载体类，收集和整理时要先按照这三类分开。综合管理类主要是文书档案；确权登记类有文书档案、土地承包合同等；特殊载体类既有照片档案，也有数据库等电子档案，每类档案要按照国家或北京市规定的文书档案、照片档案、电子档案的整理方法进行整理，涉及农户的档案按照《实施办法》要求的“一户一卷”的方法进行整理。集中保管是指在每年年底或全部工作结束后，承担确权登记颁证工作的业务部门要将这段时期形成的各种形式和载体的全部文件材料，收集齐全、整理规范后向本单位档案室归档。各单位的归档时间可以根据实际情况，与档案室协商确定。建议按年度归档，不要等全部工作结束后再归档。因为确权登记颁证工作属于阶段性工作，任务紧，工作人员手头工作多、杂，文件长期在业务人员手中，容易造成散失或破损，所以最好按年度归档，业务人员常用的一些材料可以使用备份或复印件代替。区县经管站形成的确权登记颁证档案要按照第十三条的要求，在工作结束后10个月内，向本区县档案馆移交。“确权登记颁证档案管理工作应当与确权登记颁证工作同步部署、同步实施、同步检查、同步验收”强调的是档案工作要与确权登记颁证工作同步开展。区县农委、经管站在部署本地区确权登记颁证工作时要考虑档案工作，如将档案局纳入工作领导小组并参加各个阶段的工作会；开展工作的阶段性检查时要在检查内容中明确档案工作并通知档案局一同参与；在整体工作验收时要同时检查档案是否完整规范，是否按要求归档或移交。区县农委、区县和乡镇经管站的同志一定要充分认识到档案工作的重要性，不要把档案工作当作负担和麻烦，要主动与区县档案局联系。区县档案局也要主动与农业部门沟通，做好培训、指导等服务工作。

第五条分别明确了区县农委、经管站和档案局的工作责任。区县农委主要承担确权登记颁证档案工作的领导责任，进行统筹规划、组织协调和组织检查验收；区县经管站是确权登记颁证工作的具体落实部门，负责档案工作的具体落实工作，如与档案局联系开展培训、指导工作，在日常工作中向乡镇和村强调文件材料的收集、整理、归档等；区县档案局主要负责确权登记颁证档案工作的指导和培训，要将确权登记颁证档案工作列入本地区档案工作计划，加强对区县经管站、各乡镇档案人员和相关工作人员的指导和培训，并通过乡镇开展对建制村确权登记颁证档案工作的指导。通过指导和培训工作，使区县、乡镇、村三级工作人员都能够明晰各门类档案的整理方法，保证从文件的归档到档案的整理、移交等一系列工作顺利开展。

第六条强调了区县经管站、乡镇经管站、建制村在开展本单位的确权登记颁证档案工作时的具体任务，即纳入工作计划、建立档案工作各项制度、保障档案工作开展所必须的人财物。市委办公厅、市政府办公厅在《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》、市农委等6个委办局在《北京市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》中都强调要规范档案管理工作，所以各单位在开展业务工作的同时，要统一考虑档案工作的需求，要事前考虑而非事后补救；要建立健全档案管理的各项规章制度，并严格执行，确保制度落到实处；档案人员要相对稳定，才能保证熟悉工作的来龙去脉和档案工作的业务要求。

第三部分是档案的整理，即第七条至第十一条。

第七条明确了确权登记颁证档案的分类和保管期限。主要分为三类，即综合管理类、确权登记类和特殊载体类，比农业部和国家档案局联合制发的《办法》中减少了“纠纷调处类”。这是因为本次确权登记颁证工作是在二轮承包的基础上开展，是对原土地承包合同的完善，不存在较大的变更，因此也不会产生太多、太大的纠纷，所以农业部和国家档案局都表示可以根据工作实际取消这一类。但是取消此类并不代表相关文件材料不归档，对于存在争议的地块，集体经济组织或乡镇经管站参与调解的，应将相关文件材料归入综合管理类中。具体的归档内容和相关文件的保管期限，可以参照附件中的《保管期限表》执行。《保管期限表》是按照区（县）级、乡（镇）级、村（组）级分别列出的，各级的归档范围基本没有交叉，尽量避免了重复归档和日后重复进馆的情况。各单位在归档时要切记“以我为主”，即归档的重点应是本单位形成的文件、开会的记录、拍摄的照片等，而非上级红头文件。上级文件如需贯彻执行，则要归档，同时本区县或本乡镇相关的落实文件等也要一并归档；对于上级普发文件，如工作简报，如果和本地区工作没有直接关系，且不必执行，则不必归档。各区县农委、经管站可以与本区县档案局协商，根据工作实际，细化本地区的归档范围和档案保管期限表。

第八条列出了文书档案、照片档案、电子档案的整理依据。文书档案现有两种整理方法，一种是以“卷”为单位的立卷的整理方法，一种是以“件”为单位的整理方法。目前各区县机关大多采用的是以“件”为单位的整理方法，而农村普遍采用以“卷”为单位的整理方法。各区县农委、经管站应与档案局共同协商、明确农委、经管站、乡镇、建制村确权登记颁证文书档案的整理方法。照片档案的整理包括对传统照片和数码照片的整理。《照片档案管理规范》主要是针对传统照片的整理，但是其中包含的照片档案的分类、撰写文字说明等要求目前还在执行，《北京市数码照片归档与管理办法》明确了数码照片的归档格式、分类、整理方法、存储介质等。电子档案的管理要按照《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》的规定，包括存储格式、保管要求等。区县农委、经管站，乡镇经管站、建制村都要按照这些标准和文件整理相关门类的档案。

第九条明确了确权登记类档案中涉及农户档案的整理。这条要求适用区县级的确权登记类档案。因为涉及农户的信息，如农户的身份信息、委托书、申请书、登记核准文件等最终都要报区县经管站审核批准，本着不重复归档的原则，乡镇和村都不再保存这些材料，只由区县经管站收集归档涉及农户信息的文件材料，以农户为单位，一户一卷，将相关文件、表格、图纸等组合在一起。

第十条提出了需归档文件材料的质量要求。确权登记颁证档案基本上是永久保存的，如果在文件形成时就有字迹不清晰，纸张破损等情况，势必会影响档案的长久保存。所以区县农委、经管站、乡镇、村在工作中一定要做到文件材料纸张和书写材料质量良好，不要使用小便笺，不要使用铅笔、圆珠笔等；工作中产生的数字要准确，图纸要清晰。尤其要注意做好文件的交接，不管是测绘公司向乡镇交接图纸的电子数据，还是各单位业务部门向档案室归档，都要履行交接手续，双方在清点核对文件的内容、数量、质量情况后要在交接清单或档案目录上签字确认。

第十一条是特殊载体文件材料的整理。包含三方面内容。

一是强调了特殊载体文件材料要与纸质文件材料建立对应关系。如土地承包地面积确认公示的照片，纸质材料中也有相应的公示表，要将纸质材料归档后的档号标注在照片档案的目录或文字说明中；卫星遥感影像图既有保存在数据库中的电子档案，也有打印出的图纸，要将纸质图纸的档号备注在电子图纸的目录中。同样，特殊载体档案的档号也应标注到相应纸质档案的目录中，以便于日后的查找和利用。

二是强调了特殊载体档案存储介质的可靠性。数据库要保证安全可靠；存储刻录的光盘要使用硬盘或不可擦写的光盘，以免被误删除。这些光盘在日后保管时应按照《北京市电子文件归档与电子档案管理办法》的要求进行定期检查，每满2年抽检一次，抽样率不低于总量的10%；每满4年迁移到新光盘一次，数据迁移至新载体后即刻进行一次检查。原备份载体至少再保存4年，保存期满后按相关保密规定处理。

三是照片和图片要撰写文字说明。因为数码照片数量庞大，所以归档时要对数码照片进行拣选，每个内容或场景的照片留存4-5张即可。文字说明由每组照片的标题和每张照片的说明组成，一般包括时间、地点、人物、事由等。一组照片统一起一个标题，如“xx区在xx（地点）召开确权登记颁证动员会的照片”、“xx村召开村民代表会议的照片”等。每张照片都要写具体的说明，如“主席台从左至右依次是区经管站xx科长xxx，区经管站副站长xxx……”，“测绘公司、村主任xxx……在进行实地测量……”。

第四部分是工作督查的要求。

第十二条是市、区两级要定期开展确权登记颁证档案工作检查。

市农委、市档案局将根据工作整体进展适时开展确权登记颁证档案工作的联合检查，市档案局会将其作为一项重要的工作内容，列入两年一度的全市新农村建设档案工作互测互评；区县农委要牵头组织好本地区的确权登记颁证档案工作检查，会同经管站、档案局等有关部门，每年开展一次全面检查，平时工作中也要做好跟踪督查。

第五部分是确权登记颁证档案的管理，即第十三条至第十五条。

第十三条是确权登记颁证文件材料的归档和档案移交。区县经管站形成的确权登记颁证档案比较全面，而且因为不直接面向建制村和农户，档案的利用不会很频繁，所以在工作结束后要在10个月内将本次工作中形成的全部档案向本区县档案馆移交。

各乡镇形成的确权登记颁证文件材料先向档案室归档，既可以按年度归档，也可以在工作结束后一并归档，但不能一直由镇经管站自行保存，应和本单位形成的其它档案，待10年后向档案馆移交。因为区县级和乡镇级的“确权登记类”档案中都有“土地承包合同”，这份合同移交档案馆一份即可，区县经管站的档案已经移交进馆了，为避免重复进馆，乡镇的合同可以不进馆，具体工作由区县经管站、乡镇与区县档案馆协商。

各建制村形成的确权登记颁证文件材料要及时向村档案室归档。因为建制村属于自治组织，且每三年换届，村里的工作人员兼职较多，为保证档案齐全完整，村里的文件一定要及时归档。经过近年来各区县档案局和乡镇政府的努力，目前村级档案室的保管条件得到了较大的改善，但是部分村还存在使用塑料盒、木柜保存档案的现象，各区县农委、经管站和各乡镇，要通过这次机会为村级档案室配备铁皮柜、档案盒、防盗门窗、空调等设施设备，为档案的安全保管创造条件。

第十四条是确权登记颁证档案的利用工作。这里主要是指区县经管站、乡镇、村的档案利用工作。因为区县档案馆保存的档案在档案形成30年后，经过鉴定后确认可以向社会开放的，才向公民全面提供利用，而在30年内，只向档案形成者或公检法部门提供利用。为保证国家、集体的利益和公民的个人隐私，区县经管站、乡镇、村应控制确权登记颁证档案的利用范围，属于政府公开信息的，经管站、乡镇可以向社会提供利用，属于内部文件、带有密级的图纸、农民的个人信息等档案，要控制使用。

第十五条是档案的信息化建设。按照国家及全市农村土地承包管理信息系统建设的要求，市级统一组织建立健全本市农村土地承包经营权确权登记颁证信息应用平台。待平台建好后，各区县要按照全市统一安排，建立确权登记颁证数据库和业务系统，实现农村土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作的信息化。目前，在平台没有建立好时，各区县可以先行开展纸质文件的数字化工作，做好数码照片、电子图纸的归档等工作，为日后系统建成后的数据挂接做好准备。

第六部分是法律责任。

第十六条是对造成确权登记颁证档案损毁或丢失的行为追究法律责任。

《中华人民共和国档案法》第24条规定，对于损毁、丢失或者擅自销毁属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；档案工作人员玩忽职守造成档案损失的，根据情节轻重，给予行政处分；造成损失的，责令赔偿损失；构成犯罪的，依法追究刑事责任。所以区县、乡镇、建制村在确权登记颁证工作中，要妥善保管档案，安全利用档案，避免违法行为。

第七部分是附则，即第十七条至第十九条。

第十七条说明各区县既可以执行《实施办法》，也可以制定更加细化的规定。

第十八条说明了解释权归市农委和市档案局。

第十九条说明了施行时间。

后附的《保管期限表》，前面在解释条款时已经有所涉及，此处就不再赘述，各区县相关部门在日后的工作中如果发现有遗漏的内容，要及时补充并归档，如果发现有不合理的内容，也请及时和市农委、市档案局联系。

各区县农委、经管站、乡镇既要做好本单位确权登记颁证档案工作，也要做好本地区的相关指导工作，与区县档案局协同配合，共同努力，将确权登记颁证档案收好、管好、用好。