中国与法国《档案法》的比较研究

刘梦丹　王双双

摘 要：世界上第一部专门的档案法规是1794年6月25日法国颁布的《穑月七日档案法》，其对档案事业和档案学发展做出了重大贡献、产生了深远影响。1979年1月3日，法国颁布了《法兰西共和国档案法》，进一步完善了档案法规。我国档案法于1987年9月5日颁布，对我国档案工作的开展、档案事业的完善有着重要的意义。对于中法两国档案法进行比较研究，分析两国档案法的优缺点，为今后我国档案法的实施、修订、完善，起到一定的借鉴和参考作用。

关键词：中华人民共和国档案法；法兰西共和国档案法；比较

1794年法国颁布了“法兰西共和历二年穑月七日档案法”，是档案工作的第一部根本大法。1979年1月3日，在历经了200年的档案工作实践、经过了长达7年的准备工作后，法国颁布了新的档案法——《法兰西共和国档案法》，直接继承了穑月七日法令的原则与思想，更好地为法国的档案事业服务。我国档案立法工作在十一届三中全会后迅速发展，1979年，广大档案学者、档案工作者们普遍认识到将档案工作、档案事业列入法律范畴、载入法典强制执行的重要性，提出要依法管理档案，制定、颁布中国特色档案法律。历时8年，经过草案提出、审查、审议通过等程序，《中华人民共和国档案法》于1987年9月5日正式颁布，1996年进行了修改，并沿用至今。由于历史背景、社会制度、经济发展、国情档情的不同，两国档案法有明显的差别。

一、中法档案法的立法比较

1.立法思想。法律的制定建立在一定的政治思想的指导基础上。从国家性质来说，法国是资本主义国家，而我国是社会主义国家，生产资料的所有制基础必然不同。在立法基础上，法国建立在资本主义私有制基础之上；我国建立在生产资料公有制的基础之上。在指导思想上，法国是资本主义世界观和方法论，结合该国的法学原则和思想；我国是马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系结合社会主义法学原则和思想。[1]

2.立法目的。法国档案立法，其目的在于解决资本主义制度和私有制基础上公共档案的管理，调整私人档案社会性与私人占有之间的矛盾，为了资产阶级的利益服务，侧重对公民档案利用权、知情权和私人档案的保护。我国档案立法的目的，是为了解决协调国家、集体和个人在档案工作中的关系，解决社会成员在档案事务中的问题，服务于国家和社会公众利益，服务于我国档案事业和社会主义现代化建设，侧重保护国家、集体档案，保证国家和人民的利益安全。政治性和阶级性较鲜明，同时又符合中国发展的特色，具有广泛社会性，体现了“依法治档”的思想。

二、中法档案法的结构条款比较

1.立法侧重点不同。从条款数量和内容在整体上所占的比重看，我国档案法以第三章档案的管理条款最多，占全法总条款数的33%，分布上6章条款数分别为5、4、9、5、2、2条，各章相差并非特别大。而法国档案法以第三章私人档案条款最多，占该法条款的44%，分布上6章条款数分别为2、6、16、3、4、5条，更加突出了第三章的重要性，反映了对私人档案的重视。这种差异不仅反映了立法技巧的不同，也反映出两国对热点关注的不同和其所要调整对象的情况复杂程度的不同。

2.实体和程序规定的比例不同。我国档案法的条款中更多的是档案机构、档案管理工作和档案管理主体方面，注重解决档案行政管理中的实体问题，而为了保证规定有效实施所采取的程序性规定却极少。如档案机构的职责、权限，档案管理行为的条件、标准，档案管理相对人的权利、义务等相关问题占法律条款的95%左右，因此在具体执行时，需通过其它配套法规来解决，如《中华人民共和国档案法实施办法》。法国档案法的条款对于行政实体问题和规范行为所需的相应程序都有所规定，关键的程序规定约占30%，如关于管理机关的程序义务，管理行为的方式、步骤，管理相对人的程序权利等。[2]程序的规范与否，将对法律的执行造成一定的影响。

3.反映出法律调整的范围、内容、幅度方面不同。我国档案法除了总则附则和法律责任几个章节外，其余几章均是对于档案的管理、利用、公布等具体环节有所规定，且较全面，“法律责任”一章中明确了国家各级档案行政管理部门作为执法者的权限，档案行政管理部门通过实施适当的惩戒手段，来规范不端行为，强化法制意识。法国档案法的重点部分是对于公共档案和私人档案的管理，其中更加注重私人档案，对其的保管、登记、利用、拍卖、出口等方面做了详细的规定，且充分尊重和保护私人档案的隐私问题。

4.宏观调节不同。我国强调社会主义利益，重视的是档案事业在社会发展、经济进步中的宏观调节，因此，规定了我国档案事业管理体制为集中式，保护档案是每位社会成员应尽的基本法律义务，以此来确保档案的收集、整理、保管、利用等工作的正常开展，保障档案事业的可持续发展。法国更强调私有制，重视私人利益，因此社会成员对于档案应尽的保护义务没有做具体的说明，仅仅强调了档案人员需要具备一定的保密意识，遵守基本职业道德规范，做好文件保密工作。

三、中法档案法的具体内容比较

从具体内容来说，中法两国档案法都对档案定义、管理范围、档案工作地位档案的开放和利用、违法处罚、个人档案方面都有所规定，且有所不同。

1.档案的概念界定。两国档案法都在总则中对档案下了法律定义。从内涵上看，法国档案法将档案定义为“文件的组合”，我国档案法用“历史记录”作为档案的属概念，我国对于档案的定义体现了档案的本质属性。从来源上看，法国规定为“任何自然人或法人，任何国家机关或组织，或任何私人机构或部门在自身活动中产生或收到的”，分为公共档案和私人档案，并有专门两章对二者进行了规定。我国规定是“国家机构、社会组织以及个人从事社会实践活动中直接形成的”，并对档案产生的时间、形式、价值做了说明，对档案的定义更全面、具体。

2.档案法的管理范围。我国档案法更注重社会公共利益，虽将私人档案纳入管理范围，在十六条和二十二条提到个人所有权档案的相关权利，但对私人档案并未有明确的定义和范围界定。而法国档案法中对档案的管理规定，直接通过“公共档案”和“私人档案”两章来展示，并大幅篇章强调了对私人档案的管理。此外，我国档案法确定了档案管理机构、档案行政部门的职责和要求，而法国档案法并未体现。

3.档案的作用和档案工作的地位。中法两国档案法都是为了档案事业服务的，强调了档案的重要性和档案工作的意义所在。法国档案法强调保管档案从公共利益出发，是管理和证明自然人或法人权利的需要，也是研究历史文献的需要。此规定仅仅是对档案价值的局部认识，并没有将档案的重要性上升到国家利益层面。我国档案法明确了各级人民政府对档案工作的领导地位，并将档案工作列入国民经济和社会发展计划，将档案事业作为社会主义事业重要组成部分，体现了国家的高度重视，规定具有首创性和唯一性。

4.档案的开放和利用。档案的利用是档案工作的最终目的所在，而档案的开放是公众普遍利用的必然趋势。在开放年限上，两国档案法均有“满30年开放”的规定，但法国档案法在涉及档案隐私权方面要更加具体，根据档案的种类划分明确了档案的开放年限：“个人医疗文件，满150年；人事案卷，满120年；司法事务相关文件，满100年；个人情况材料，满100年；私人生活诉讼文件，满60年”，在执行上更具特定性。我国档案法在表述上含糊不清，用“少于”、“多于”、“不宜”等此类词语，过于笼统，概念不明确具体，执行过程中针对性较低，透明度欠缺，权威性不强。在档案的利用方面，法国的利用意识较高，“满三十年或满下述第七条规定的特别期限，均可自由查阅”，“查阅这些文件，除非有明文规定须经行政部门批准外，都不受任何限制”，说明法国最大限度地对档案进行开放、利用。且利用手续简单，只需证实其真实身份便可免费查阅档案。我国档案利用环节较薄弱，开放期限的不确定阻碍了档案的高效利用，同时利用需要持有合法证明，开具介绍信，手续较繁琐，这一无形城墙将公众拒之门外。在利用收费方面，法国实行查阅免费，只在复制、缩微等过程中收取很低的成本费。[3]我国则是收费不低，且对本国和外国公民标准不一。但我国档案法明确了档案的公布权和档案的出版发行问题，这是法国档案法所没有的。

5.私人档案的规定。在定义上，我国尚未明确，只有相关条款提及：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”法国档案法指明了私人档案的概念，包括“任何自然人或法人，或任何私人机构和部门，在自身活动中产生或收到的文件整体”，对私人档案所有权有所明确。在征集上，法国实行移交、捐赠、寄存和购买等方式，同时政府行为和法律规定起到一定作用。我国采取捐赠、收购、征购和寄存的方式，国家鼓励私人捐赠，但政府参与的力度却远远不够。在保管方面，法国实行报告制度、登记制度、禁止擅自出口制度、建议帮助制度，对私人档案的登记、鉴定、销毁等一系列管理过程做了详细规定。我国档案法仅有第十六条中提及：“档案所有者妥善保管”、“严重损毁和不安全的，由国家行政管理部门代为保管”，保管制度相当薄弱。在利用方面，法国档案法明令规定，“一般私人档案，满30年可自由查阅”，涉及医疗、人事、诉讼方面在规定的时限期满也可利用。我国档案法仅规定“享有优先利用权”，较为原则性，缺乏操作性，需要完善。

6.违法的处罚手段。中法两国档案法都有专门的一章规定违法的具体惩处条款。我国档案法采用行政处罚和刑事处罚为主，经济处罚为辅的手段，确定了实行处罚权利的主体为“县级以上人民政府档案行政管理部门”，列举了8种具体的违法行为，罚款数额方面，在《档案法实施办法》中有所列出，且单独规定了对“携运禁止出境的档案或者其复制件出境的”责任人的处罚问题。法国档案法采用经济处罚与刑事处罚相结合，对于适用的刑法和档案法的具体条款以及对应的罚款数额进行了详细的描述，以期对刑法进行补充并具体明晰地执行，但对处罚的执行主体并未明确规定。[4]

四、对于中法档案法比较的启示

法国的立法、执法有着长期的历史传统和丰富的法治经验，对于私人档案管理条款篇幅大，违法惩处规定详细，依法管理档案事业方面是值得我们学习和借鉴。[5]我国档案立法工作应顺应时代发展的要求，规范有缺失和不准确的方面，增加和修改相关条款，如增加关于电子文件的档案法规政策标准，对法律责任和惩处措施中不准确的条款进行修改。私人档案管理方面，借鉴法国《档案法》的档案分类方法、私人档案登记制度、国家优先购买权制度和有偿留置权制度。[5]档案立法需要注重实践性，也要加大执法力度，提高立法的透明度和民主性，保证档案执法的明确性和可操作性，保证我国档案事业健康、规范发展。我们相信，在尊重传统、国情、文化观念的基础上，汲取、借鉴外来档案法文化中的有益经验，我国的档案立法定能走出一条理性之路，档案工作也能发展得越来越好。（作者单位：安徽大学管理学院）

参考文献：

[1] 曹宇.中国与澳大利亚《档案法》比较研究[J].兰台世界，2011，08：12-13.

[2] 郭嗣平.中、芬、法三国档案立法比较研究[J].中国档案，1997，05：11-13.

[3] 洪瑶.中法档案开放和利用比较与借鉴[J].办公室业务，2013，05：69-70.

[4] 张关雄.中法俄三国档案立法之比较[J].湖南档案，1998，02：40-41.

[5] 许庆兰.中、法私人档案管理制度比较研究[J].黑龙江档案，2014，03：19-21.