简析PPP融资模式的创新性和局限性

刘炳

摘要：PPP融资模式在我国公共基础设施和公用事业相关的项目建设中得到了广泛的应用，为降低政府建设负担，获取相应的经济和社会效益发挥了重要的作用。虽然PPP融资模式对政府角色、运作方式以及风险管控等方面进行了创新，不过我们也应该注意到其中的局限之处，在实践中进行完善。基于此，本文对相关的内容进行了探讨。

关键词：PPP融资模式；创新性；局限性；解决措施

一、引言

PPP模式的英文全称为Public Private Partnership，翻译成中文的意思为“公私合营”，尤其在公共基础设施和公用事业相关的项目建设中得到了广泛的应用。在PPP融资模式下，政府与私人部门是以合作伙伴的身份出现对项目进行共同投资、建设和运营，从而通过在项目的运作过程中实现各方的经济利益以及社会利益的“多方共赢”的目的。自应用PPP融资模式以来，改进了传统融资模式的许多不足之处，对政府角色、运作方式以及风险管控等方面进行了创新。不过，由于我国运用PPP模式的时间较短，经验尚不成熟，还存在着一定的局限性，本文即是基于这种背景，提出了一些行之有效的解决措施。

二、PPP融资模式的创新性与局限性分析

（1）PPP融资模式的创新性

首先，PPP模式中对政府的角色进行了创新。政府在传统的融资模式了是作为特许权授权者的身份参与项目的，而企业是作为被授权者。而在PPP融资模式下，企业改变了传统高高在上的身份，而是和企业一起平等地对项目进行投资、风险承担、建设和运营的整个过程。在项目的各个运作阶段之中，政府和企业之间属于合作伙伴的关系，互相进行监督。以深圳五号线为例，政府和香港地铁公司签署了PPP项目合作协议，地铁建成运营后，香港地铁拥有三十年的运营时间，并拥有地铁周边部分土地的开发权。

其次，对组织运作方式进行了创新。在传统的项目组织运作模式下，企业参与项目的运作时间是相对较为滞后的，前期的可行性研究、设计等工作都是在政府的主导下完成的，企业一般不会参与。在这两个阶段中，往往对项目所采用的技术等进行了初步的设计，参与企业在之后的建设过程中只能采用政府已经选定的技术，大大限制了项目中创新技术的采用。在PPP融资模式下，企业和政府共同进行项目的可行性研究、设计等过程，可以将企业中先进的管理和技术手段带入到项目中去，充分调动企业积极性，发挥企业经营管理方面的优势。

第三，对项目风险管控机制进行了创新。在一般情况下，项目中的风险因素是项目融资模式成败的关键。在传统的模式下，政府和企业对项目的风险分配机制都带有一定的局限性，不能得到有效的控制。而对于PPP融资模式来说，企业的提前对项目的介入，可以使得政府和企业间共同对风险进行分担。其次，能真正按照“最适者原则”分摊和控制风险，即由对某一风险最有控制力且控制该风险成本最低的参与方来承担相应的风险。

（2）PPP融资模式的局限性

当前，PPP融资模式在我国成功运行了多次，具有很多优势，但是，仍然需要看到的是，由于我国在PPP模式下的起步时间不长，也存在着很多的局限性，主要表现为：首先，PPP项目组织过于庞大，管理协调有较大难度。在项目PPP模式运行过程中，投资一般较为巨大，参建方也较多，不仅包括投资者、建设方还包括运营方等，其组织一般比较庞大而且复杂。在这些各方参与单位中，不仅有以盈利为目的的私人资本代表，还有以社会大众利益的政府部门代表。这些代表着不同利益的各方，在项目运作过程中不可避免会产生一些分歧，如果沟通不畅，势必会对PPP项目的运作产生一定的影响。其次，难以对政府的职能进行正确定位及履行。在现今的PPP模式中，政府的角色相对传统模式进行了创新，政府在项目中不仅发挥着投资者、经营者的角色，还要身兼监管者的角色。这一系列角色容易使得政府在职能发挥方面产生一定的混淆。特别是当政府部门及其工作人员专业化管理能力缺失或履职道德出现问题时，会给 PPP 项目带来许多不利。比如说，项目的招投标能否真正做到公平竞争优胜劣汰、政府及其具体工作人员的监管是否为适当而非滥用公权而产生的过度监管和不当监管等。

三、对PPP融资模式局限性的解决对策

针对当前PPP模式在项目运作过程中存在的局限性，笔者认为，可以从以下方面采取相应的解决措施来完善PPP融资模式中存在的问题：

（1）加强PPP项目中的合同管理。由于在PPP项目运作的全过程之中，合同管理始终贯穿在其中，对项目各参与方的协调发挥着重要作用，是一条主线，因此，应该加强PPP项目中的合同管理。合同可以有效界定项目各参与方的利益划分以及权责分配等，将这些内容以条款形式加以明确，从而达到求同存异，减少分歧的作用；

（2）切实做好相关的法律法规保障。当前，我国在PPP方面的法律法规并不健全，因此，需要进行完善。比如，可以建立相关的PPP投融资体系的法律法规。从法律层面上的进一步规范和界定项目中已程序化的运作以及对政府部门和企业等参与方在项目中的责任、义务和风险以及双方利益冲突的解决方法，对各方形成更有力和更公平的约束，保证合同的履行。

（3）政府要加强自身队伍建设，转换管理职能。政府是PPP项目运作过程中的全程参与方，不仅参与投资、建设，还参与运营和监督，因此，政府中的相关工作人员自身素质对于PPP项目也具有一定的影响作用。政府应该保证参与PPP项目的工作人员在专业和能力方面可以完全胜任PPP项目的运作，做好项目投资、经营和监管的工作，保障PPP项目能够成功、按质按量地完成。

（4）健全PPP模式的准入机制。完善PPP模式准入制度对于完善PPP融资模式也具有重要的作用。对PPP的应用过程中，要厘清各方需要扮演的角色，以政府为例，其要在政策方面有所倾斜，在此基础上对相应的私营合作伙伴进行筛选。在寻求私营合作伙伴的过程中，务必本着公平、公开、公正的基本原则。具体来说，当前比较普遍的一是采用国家建设部明确规定的招投标，还可以尝试拍卖，当然，前者的应用最为普遍。在实施PPP过程中，尽量以标准化对整个过程进行要求，在准入过程中，要按期望值大小对PPP项目进行排序，然后再实际执行。

（5）重视投融资中介服务体系的建设。对于PPP模式来说，其需要非常广泛的财务、专业技术等方面的知识，其对专业人才和专业机构的需求时非常大的。对于一个PPP融资模式的成功运营，其不仅是一个复杂的长期过程，而且需要具備完善的投融资中介服务体系，才能进一步为PPP模式的成功实施提供基础。基于此，需要重视对投融资中介服务体系的完善，加强对其相关的市场管控，从而引导公平竞争，提升整体服务水平，为PPP模式的顺利实施提供有力的保障。

四、结语

综上所述，PPP融资模式在我国公共基础设施和公用事业相关的项目建设中发挥了巨大作用，笔者认为，在未来的PPP项目运作过程中，应该结合自身实际，对PPP的实际应用进行完善，以促进我国基础建设的不断发展。（作者单位：中国葛洲坝集团三峡建设工程有限公司）

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