“柳来河”区域一体化发展的财政政策现状及对策研究

杨茜

摘 要：2013年廣西自治区出台了《柳州、来宾、河池市区域一体化发展规划》，着力打造继北部湾经济区以后广西新的增长极，作为龙头区域带动广西四个区域一体化发展。文章从合理的区域财政政策促进区域一体化发展基础理论入手，分析了柳来河区域财政政策的现状及存在问题，为进一步研究柳来河区域财政政策提供基本思路和现实指导。

关键词：柳来河 区域一体化 财政政策

基金项目：本文为2013年广西自治区哲学社会科学基金项目，项目名称：广西“柳来河”区域一体化发展的财政政策研究，项目编号：13FJL002。

一、“柳来河”区域一体化发展总体规划背景

在区域合作发展势头强劲、国家深入实施西部大开发战略、支持资源富集区开发优势资源、中国—东盟自贸区深入发展和亚太区域合作密切的大背景下，2012年广西区党委、政府提出了推进全区“四区域一体化”的发展战略。2013年1月，广西壮族自治区适时推出了《柳州、来宾、河池市区域一体化发展规划》（以下简称《规划》），这是继广西打造“两区一带”区域经济发展格局后提出的又一个新的区域经济发展计划，是广西编制的第一个区域一体化发展规划，对于推动其他区域一体化建设具有里程碑的意义。自从2008年国家正式批准实施《广西北部湾经济区发展规划》和广西实施“两区一带”发展战略布局以来，北部湾经济区已经成为广西经济的增长极，2013年北部湾经济区以不到全区五分之一的的地域面积，创造了4817.43亿元的GDP，占广西的33.5%（数据来源于中国统计年鉴）。北部湾经济区经济发展势头强劲，但要带动整个广西经济发展，必须要尽快完善“两区一带”的发展布局，培育更多的经济增长极。柳来河区域一体化发展战略正是要发挥龙头区域的带动作用和发达城市的溢出效应，推动广西区域发展进入新的平衡快速发展阶段。

二、“柳来河”区域一体化发展的基础

柳州、来宾、河池三市位于广西中部，地理位置相邻，地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈结合部。柳州市是我国重要的区域性综合交通枢纽，地处西江经济带，又是广西第一工业重镇，形成了以汽车、机械、冶金为支柱产业的比较完整的工业体系；来宾、河池是广西乃至我国西南重要的交通通道，来宾市土地、电力资源丰富，形成了电力、冶炼、制糖、铝加工等优势产业；河池市地处桂西资源富集区，是我国十大有色金属之乡，已探明矿种47种，正在加快建设全国生态环保型有色金属示范基地[1]。三市各具优势各有所长，能源资源和产业互补性强，同时三市习俗相近、文化相融、经济往来和人文交流密切，具有进行资源整合，发挥优势互补组团发展的潜力。

来宾、河池与柳州在地理位置上呈雁形，打造以柳州市为核心，带动两翼来宾和河池，在地理位置上可行。打通柳州到河池的主要通道，提升西南出海大通道通行能力，可增强西南地区向柳州市能源资源和原材料的输送能力；打通柳州到来宾的主要通道，可大幅增强柳州市工业产品输往珠三角地区的能力，来宾市可承接柳州市产业转移。同时三市主要城区基本形成了1小时经济圈，具备了区域一体化发展的基本架构，可强化柳州市的核心地位和作用，充分挖掘来宾和河池富集的资源，发挥来宾、河池资源富集、特色产业初具规模、发展腹地广阔的比较优势，推进三市资源整合，优势互补，潜力巨大。

同时，柳来河区域一体化发展也面临着许多急需解决的瓶颈。如：三市经济状况差异较大，发展阶段不同，发展诉求难以统一。十一五期间，柳州市经济规模占全区比重13.5%，居全区第二。从2013年前三个季度的数据来看，柳州市地区生产总值1326.37亿元，居全区第二位；河池市地区生产总值341.84亿元，居全区第十二位；来宾市地区生产总值302.62亿元，居全区第十三位（数据来自自治区统计局）；区域内和对外交通基础设施不够完善，运输道路不畅通；三市产业分工不够合理，存在重复建设和产业结构同构化现象，跨区域产业链尚未形成等等。

三、科学合理的财政政策是促进区域一体化均衡协调发展的最佳渠道

区域财政政策是政府干预地方经济发展的主要手段之一，通常是指政府为改善某区域经济活动的空间分布，促进区域内各地区经济均衡有效发展而实施的各种措施或行为的总称，它旨在促进资源在空间的优化配置、控制区域间差距过分扩大、协调区域经济关系。

区域经济理论中缪尔达尔（Mrdal，1957）的循环累积因果理论、赫希曼（Hirschman，1958）的不平衡增长理论都认为随着经济的发展区域差距会不断加大，发达地区会对不发达区域产生“回波效应”，即为了获得更高的报酬，人才、技术、资本等生产要素会自动流出不发达区域，而在发达区域聚集，回波效应使发达的区域更发达，贫困区域更加贫困。加之区域内各个地方政府出于自身的利益考虑，会形成一些妨碍生产要素自由流动的制度性瓶颈，使市场机制在某些经济活动区域失灵[2]。所以市场自我调节和政府干预的结合是必要的，市场调节是基础，政府干预协调是补充。分析“柳来河”区域的现状，我们不难发现，柳州作为广西龙头城市之一，并没有发挥对相邻的来宾、河池两市的辐射带动作用，强者越强弱者越弱。三市长期各自为政，发展方向和产业分工不合理，产业结构雷同，甚至互相抢夺资源和恶性竞争，尚未形成优势互补、衔接配套的产业体系，整体优势未能充分发挥，循环累计因果和马太效应非常明显。为了破解循环累计因果和马太效应，必需要求政府在区域经济发展过程中进行宏观调控，对区域内各市进行发展思路协调和明确发展定位，从整体态势出发确定产业分工布局，建立各地政府间的利益共享机制，协调各区域之间在资源开发利用和环境保护方面的厉害关系，发挥优势互补，共同促进区域经济协调发展。

区域财政政策对于区域经济的干预目的是纠正市场机制造成的经济空间结构的某些缺陷，是以市场调节为基础对市场失灵的领域进行调节，从而发挥政府和市场两种手段的长处，实现区域经济协调和增长的关联目标[3]。

四、“柳來河”区域一体化发展的财政政策现状及对策

目前针对“柳来河”区域发展出台的财政政策较少，虽然《规划》中有指明财政政策扶持该区域发展的大方向，但是出台的具体政策屈指可数，直接投资政策、转移支付政策、税收优惠政策、金融扶持政策、产业政策等未能正式启动发挥联动效应，尚未形成完整的财政政策支持体系。对比国家和自治区给予北部湾经济区的各项财政政策，我们可以看出“两区一带”的区域财政政策已经趋于完善，形成了比较成熟的政策体系。如：北部湾自治区本级每年安排10亿元的重大产业发展专项资金 ，重点支持北部湾经济区产业园区及其基础设施建设；对北部湾经济区中各市、县对自治区贡献的“两税”的中央增量返还部分予以全额的返还；新办的石油化工、林浆纸、冶金、电子信息工业企业，第1年免征属于地方分享部分的企业所得税，随后年度减半征收等[4]。对西江经济带和桂西资源富集区也有相应的针对性财政政策，只是相对北部湾经济区较少，都已经对该区域经济增长产生了巨大的作用。而柳来河规划至2013年1月出台以来，自治区尚未出台任何正式的针对性的财政政策，只有在柳州、来宾、河池市级层面有少量政策。要想充分调动柳来河区域的发展积极性，引导产业投资流向，必须要尽快出台一揽子财政政策。利用财政政策来促进落后区域经济协调发展，可以使用财政直接投入、国债资金投入、财政转移支付、制定相应的税收优惠和税收返还等，也可以通过合理的财政政策引导资源流向，间接促进要素市场、产品市场在区域之间的调整。目前对柳来河区域的财政政策的缺位主要体现在一下几个方面：

（一）缺乏对区域发展关键领域的专项资金支持

要实现柳来河区域一体化发展，必须要首先着力推动区域交通一体化建设。对外要打通与北部湾经济区连接东盟地区的大通道、柳州至珠三角和粤港澳地区的大通道、对接西南地区的大通道；对内要构建“三角经济圈”交通网络，打通来宾、河池承接柳州市产业转移、服务西南出海、1小时经济圈的通道。

交通基础设施的建设需要大量的资金，单靠柳州、来宾、河池三个地方政府的财力无法顺利完成，必须依靠自治区出台一系列的财政政策进行扶持和引导。一是在自治区财力允许的情况下，每年安排一定的专项资金，专门投入到柳来河交通基础设施建设中。二是加大对柳来河区域的转移支付力度，首先要增加一般性转移支付资金，补充来宾、河池地区由于长期的历史原因导致的本地财政收入的限制，给予该地区财政更大的财力支持；同时要增加专项转移支付资金，专门用于柳来河区域的交通基础设施建设，并积极争取中央对西部地区的专项转移支付补助。三是利用交通基础设施产品本身正外部效应，政府给予民间投资方受惠项目开发权补偿让其收回投资及获得收益，引入市场机制实行竞争性经营；四是逐步放开对民间资本的准入限制，机场、高速公路、铁路等可以通过产品本身经营收费权收回投资，政府可通过给予税收优惠和财政贷款贴息等优惠措施大力鼓励民间资金入股建设，以缓解财政资金的不足。

（二）缺乏对重点行业的财政政策扶持

柳来河区域要依托柳州强大的工业基础，发挥来宾、河池特色产业优势，形成汽车、机械、冶金、农产品深加工等先进制造业基地。既要促进传统的汽车、机械、钢铁、有色金属、农产品深加工的产业升级，还要培育发展先进的战略性新兴产业，如先进装备制造、新型材料开发及应用、新能源汽车、生物医药、节能环保、再生能源等，并形成商贸物流、旅游、文化等现代服务业一体的优势互补、错位发展的产业布局。对传统优势产业和战略性新兴产业，财政政策需予以倾斜和扶持，进行直接的产业分工布局和间接的引导资本和生产要素流向。

首先是要着力打造优势产业园区，目前来宾市已经打造了兴宾区凤凰工业园区、象州县石龙工业园、马坪工业园，主要是对接柳州传统的汽车和物流产业，这是来宾市主动出击，大力承接和服务好转移的产业项目所作出的重要成绩。但财政并未对产业园区给予专项的扶持，财政应加大对区域重点产业的扶持力度：一是在资金分配上向柳来河区域重点产业园区倾斜。来宾、河池地区发展腹地广阔，能源资源丰富，在吸纳柳州先进产业、信息、资金等方面有良好的区位优势和天然禀赋，是承接柳州产业转移的重要区域，而目前该两市基础设施较薄弱，需投入较大资金建设产业园区吸引产业落户。自治区财政应安排专项资金着力完善园区的配套设施，改善投资环境，增强产业园区对产业项目的吸引力和承载力。二是建立重大产业项目政府奖励金，对落户在柳来河区域的重要产业项目给予一次性奖励金。并对重点产业年产值超一定数量的企业给予一定比例的奖励。三是出台相关的税收优惠政策，对重点优势产业实行减免所得税、再投资退税等，对于战略性新兴产业如再生能源、新型材料的开发等行业进行税收减免，免收各项费用等，并向中央争取区域内特色产业的特定税收优惠政策。

（三）缺乏对实现区域基本公共服务均等化的财政政策支持

财政对区域各项公共服务和公共设施的资金投入，对于形成良好的经济社会环境有重要意义，良好的公共设施和公共服务是促进资金流入和人才流入的基础条件。美国经济学家蒂伯特提出“用脚投票”理论，指出由于各地区政府提供的公共设施及服务各有优劣，加之税务负担也有差别，各地居民会自由选择那些最能满足自己偏好的地方定居，即人才、技术和资本都会流向公共服务更加完善的区域。

由于北部湾经济区早获得国家大力支持，国家和自治区经济发展重心导致各项投资必然向其倾斜，政府为其提供了优良的公共服务和较发达的公共设施，所辖各城市公共服务基本完善。而广西其他区域由于地方财力匮乏无力为企业和居民提供优良的公共服务和设施，反过来又影响到人才和资本的流失，形成恶性循环。

公民享有政府提供的各项公共服务方面的平等权利，如义务教育，医疗服务、交通服务等，由于市场机制缺乏公平机制的自我调节作用，所以必然要求政府应特别关注在公共产品和公共服务的“市场失效”方面，推进区域教育、文化、医疗、就业和社会保障等基本公共服务一体化建设，要区域内逐步实现对接共享。一是要建立一套有效的转移支付制度，对落后地区加大财政转移支付力度实现横向平衡，保证各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平[5]。从资金需求量来看，落后地区由于长期的资金匮乏，在公共服务方面的投资需求量比发达地区更大；从资金的使用效用来看，发达地区的公共服务的财政资金使用边际效用是递减的。所以政府应从整体效益考虑，完成转移支付制度，对公共服务资金使用预算调剂，扶持落后地区发展，帮助其完善投资和居住环境。二是要优化财政支出结构，不能一味强调能在短期内增加资本、促进经济增长的经济型财政支出，应加大社会性财政支出的比重，即提高教育、医疗、社保等公共服务水平，提高劳动者素质从而促进地区经济的可持续增长。三是对在柳来河区域重点行业就业的和紧缺、特殊人才实行就业补贴、房贷补贴等优惠政策，对其进行个人所得税的减免等政策吸引和留住人才；加大保障性安居工程的投入力度，提高在落后区域就业的人才的生活质量，并充分保障义务教育经费，保证在区域内各地就业人群的子女接收良好的义务教育。

（四）尚未形成區域间政府利益的协调机制

区域内地方政府间的竞争主要是出于地区利益驱动，地方政府为了争取更多的财政收入，会采取各种地方保护主义和行政管制等非经济手段人为的进行市场分割。如设置贸易壁垒干扰商品自由流动，阻止本地资源外流，运用价格杠杆提高外地商品价格，不鼓励本地优势企业向外扩张等等。各地为了争夺利益，容易出现盲目推进项目建设，造成区域内各地重复建设和产业结构雷同的局面，互相抢夺资源现象普遍存在。在地方利益最大化和区域整体利益最大化两者间，地方各地政府和区域整体间形成了一种三角博弈局面，地方政府最关心的是各自本地利益，而国家和自治区的区域政策是从区域整体出发，关心的是发挥区域内各地的整体合作优势。如果不建立起区域内各地方政府之间的协调机制和利益分配机制，地方政府往往从保护自身利益出发作出违背区域整体规划和产业布局的行为，严重影响区域各地合作关系的建立和一体化发展进程。

要避免出现地方政府行为与区域一体化发展违背的情况，首先要建立具有权威性的协调机构，这是促进区域一体化发展的机制保障。以长三角经济区为例，目前长三角合作与协调机制的核心包括三个会议：沪苏浙省长座谈会、由各个城市的常务副市长参加的经济协调会、协作办主任会议。长三角经济区采取的是以地方首脑倡导为基础的柔性协调机制，由于权威性和执行力不够，很多协议难以落到实处。实践表明，长三角地区的区域内仍然缺乏合作，产业“同构化”现象仍旧严重，上海及江苏主要城市第三产业的产业结构相似系数在0.9以上[6]。这说明，单纯由区域内各地方政府首脑参与协商和制定协调机制缺乏权威性和执行力。以新疆乌昌一体化为例，新疆自治区党委成立了对乌鲁木齐和昌吉州经济社会发展负有领导责任的“乌昌党委”。由于联合党委统筹领导整个乌昌地区，通过制定和执行统一的财政政策、统一的规范方案、和不人为分割市场的途径，五年来乌昌一体化发展势头良好。

建议能由自治区政府成立针对柳来河区域的上级政府派出机构，由区域内各地方政府首脑作为其成员，作为柳来河区域一体化发展的协调机构共同签署各项协议和确定利益分配机制。或者短期内可以参考乌昌地区成立联合党委的模式，通过财政收入和支出的一体化来破解利益分配这一核心问题。同时在对地方官员的考评中，改变以地区生产总值作为唯一的考评标准，避免出现地方政府为了短期的自身利益而牺牲区域整体效益。总之，要促进区域一体化发展，必须要在利益分享机制方面作出突破，尽快建立科学公正的政府间利益分享机制，形成区域一体化发展的内在动力。

参考文献

[1] 柳州、来宾、河池市区域一体化发展规划[R].广西财政厅.2013.

[2] G.Myrdal. Economic Theory and Under developed Regions[M]，London：Duekworth，1957.

[3] 丁芸，张昕.财税政策选择与区域径济协调发展[J].经济与管理研究.2007（02）：21-26.

[4] 广西财政厅办公室课题组.促进广西“两区一带”发展的财政政策研究[J].经济研究参考.2011（23）：14-20.

[5] 贾敬全.促进区域经济协调发展的财政政策研究[J].经济问题探索.2011（05）：53-56.

作者简介：

杨 茜 （1982—），女，汉族，重庆人，广西交通职业技术学院主管会计，会计师、经济师，管理学硕士，广西十百千学术类拔尖会计人才，研究方向：财务管理。

（作者单位：广西交通职业技术学院 广西南宁市 530023）