山东省民办高等教育政策现状及其诉求

石猛 夏季亭

[摘要]市场需求是民办高等教育产生与发展的源泉与动力，而政府的扶持政策是其繁荣的重要保证。从区域民办高等教育的发展现状来看，由于责任、角色、意识等方面的原因，不同省份的民办高等教育政策存在较大差距。山东省需要采取措施，加强对民办高等教育的政策扶持。

[关键词]政策诉求 民办高等教育 山东省

[课题项目]本文系2014年度全国教育科学“十二五”规划教育部重点项目“我国民办高校区域分布及影响因素研究”的阶段性成果。（课题编号：DFA140218，课题负责人：石猛）

[中图分类号]G647[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2015）36-0028-03

市场需求是民办高等教育产生与发展的源泉与动力，而政府的扶持政策是其繁荣的重要保证。从区域民办高等教育的发展现状来看，由于责任、角色、意识等方面的原因，不同省份的民办高等教育政策存在较大差距，在一定程度上影响了当地民办高等教育的发展。例如，山东省作为我国的经济大省，其民办高校的规模与质量在全国有重要影响力，与其举办者的努力程度相比，各级政府的政策扶持力度还有很大的提升空间。

一、山东省民办高等教育政策的成绩

虽然国外有不少高水平的私立大学，我国也有私立教育的传统，但国家最初对“私立”或“民办”的标识存在一些疑虑，所以在发展民办高等教育时比较谨慎，态度是“先发展后规范”“允许与限制并行”。在这种背景下，山东省的民办高等教育政策逐步完善，但总体上并没有突破国家政策的范围。

1.民办高等教育政策的内容体系。当代民办高等教育具有自发性的特点，与“先设置后规范”的国家政策相适应，各区域的政策与法律规范并不是一开始就有的，而是伴随民办高等教育的发展，围绕民办高等教育机构的设置、审批、登记以及规划、监管、资助等要求逐步形成体系。《中华人民共和国宪法》（1982）颁布后，山东省人民政府根据鼓励举办各种教育事业的精神，颁布了《山东省社会力量办学暂行办法》（1985）。该规定是改革开放后山东省第一部专门性民办教育政策文本，从办学主体、收费标准和办学监管等方面对社会力量办学提出了诸多要求。20世纪90年代初，山东省社会力量办学机构开始涌现，有些办学机构取得了学历文凭考试试点院校资格，进而转设为独立设置的民办普通高职院校和民办本科高校。在此期间，山东省人民政府根据国家政策又于2002年颁布了《民办高等教育管理暂行办法》等规范与扶持民办高等教育发展的法律法规与政策，以解决其发展过程中出现的关键问题。总体来看，这些政策可以覆盖到民办高等教育发展的主要方面，包括管理体制、设置办法、办学秩序、收费标准、招生管理、税收管理、分类管理等，形成了从设置到规划、监管的内容体系。

2.民办高等教育政策的层级结构。层级管理结构反映了一种纵向的层级关系，民办高等教育的层级管理结构本质上探讨的是教育管理体制问题。以1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》为标志，我国开始了高等教育管理体制改革的探索，在此过程中，政府的宏观管理职能得到加强。民办高等教育虽然是投资办学，但投资方式并不影响政府对其进行宏观管理。现实中出现的“管得过死”的现象，正是政府试图履行管理责任的表现。民办教育实行属地管理的原则，这种层级结构反映了“省市共同管理、以市为主”的各级政府机构共同管理的行政管理体制。与这种管理体制相适应，民办高等教育政策体系的层级结构也基本形成。一是省级政府部门的政策。1985年颁布的《山东省社会力量办学暂行办法》，从办学主体、收费标准和办学监管等方面对社会力量办学提出了诸多要求;2001年颁布的《山东省实施〈社会力量办学条例〉办法》，从设置与审批、管理与监督、保障与扶持和法律责任等方面对社会力量办学进行了规范……。从其内容来看，省级政府部门一方面要解释与传达国家政策信息;另一方面又要着眼于民办高等教育的发展进程，对其进行宏观政策引导。二是厅级行政管理部门的政策。2008年，经过省编办批准，省教育厅（省高工委）下发了《关于山东省教育厅职业教育与成人教育处加挂民办教育管理办公室牌子的通知》。根据该通知要求，在厅职成处办公室加挂民办教育的牌子，增配专职管理人员，负责全省、各地市民办高等教育的宏观管理、指导、服务工作，并协调处理民办高等教育的政策性问题。同时，省教育厅（省高工委）成立了民办高校工作领导小组，以服务于民办高校的党建、思想政治以及其他行政管理工作，具体事务由领导小组办公室负责。厅级行政管理部门的政策着力于统筹规划，并协调解决民办高等教育发展中的關键问题。三是地方政府及教育管理部门的政策。2009年，省教育厅颁布了《关于民办教育强化属地管理健全规章规范的意见》，要求省内各地市教育行政部门要设立专门的民办教育管理机构或在相关处室配备专职的管理人员，根据民办高等教育机构的规模和层次加强指导和监管。同时，各地市级政府也因地制宜出台了一批政策文件，如《潍坊市人民政府关于进一步加快发展民办教育的意见》（2013）。这些政策围绕民办高校的可持续发展，为当地民办高校实现科学化、规范化发展提供了政策保障，为民办教育发展创造了良好环境。

3.民办高校合法身份的确立。新中国成立后，数千年的私立教育传统在院校调整中被打破。在经历了近三十年的真空期后，当代民办高等教育重新崛起，但其作用在发展初期并未受到社会过多的重视。直到20世纪80年代后期，社会力量办学以多种形式进入公众视野之后，民办高等教育开始被认为是高等教育事业的“组成部分”，其地位和作用受到了一定的重视。但限于国家整体的发展环境以及民办高等教育机构办学水平等因素的影响，民办高等教育被视为“国家办学的补充”①。这一补充地位说明，民办高等教育是为了弥补公办高等教育的不足而存在的，其作用基本可以界定为“拾遗补缺”。山东省1985年颁布的《山东省社会力量办学暂行办法》，也认可了民办教育“组成部分”的定位，但民办高等教育并未在实践中突破其“补充地位”。后来，独立设置的民办学校不断涌现，国家又颁布了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999），标志着社会力量举办普通高等教育的禁区被打破。在接下来的三年间，国家共批准民办高校56所，到2002年我国共有民办高校105所，其中山东省有8所。随着民办高等教育规模的扩大，社会力量办学的实际作用日益突出。期间，《山东省实施〈社会力量办学条例〉办法》（2001）中关于 “重要组成部分”的定性，标志着民办高等教育的作用和地位得到了加强。到了2011年，《山东省教育事业“十二五”规划》强调 “落实民办学校与公办学校同等的法律地位”，这实现了民办高等教育从“组成部分”到“重要组成部分”、从“补充”到“平等地位”的改变。为了激励社会力量投资办学，省教育厅联合四部门于2013年联合发布了《山东省非营利性民办职业院校认定管理办法（试行）》，非营利性的民办高校被认定为民办事业单位。自此，山东省民办高等教育从形式上和实质上都获得了合法性身份。

二、山东省民办高等教育政策的突出问题

当前，山东省民办高等教育获得了很大的发展，有民办本科普通高校12所、民办专科高校15所。但与高等教育改革发展的要求相比，民办高等教育生存的政策环境仍不容乐观。

1.民办高等教育政策的强规范性。政策对民办高等教育的发展具有导向性作用，表现在两个方面：一是发展性作用;二是规范性作用。发展民办高等教育是各级政府的重要工作职责，这里的发展主要指规范发展和扶持发展;职责主要指规范民办高等教育发展，或扶持民办高等教育发展。也就是说，民办高等教育发展得好，是政府的政绩;发展不好，也是政府的责任;发展得不健康，说明政府引导、监管不力;发展速度很慢，规模很小，没有发挥更大的或者应该发挥的作用，那就说明政府支持不够。②基于发展民办高等教育的责任意识，不少省份颁布了专门的扶持政策，而山东省虽酝酿很久却并未出台这一政策。从已有的政策来看，现实规范性要求要强于其扶持性取向。规范性政策主要是针对民办高等教育依法管理问题的政策，扶持性政策主要是鼓励、大力支持民办高等教育发展的政策。在省级政府政策的30多项政策文本中，规范性政策文件要多于扶持性政策文件，而且规范性政策文件已涉及民办高等教育事业发展的方方面面，但扶持性政策大都是国家已经提出的促进民办教育事业发展的政策、举措，创新点不多，有针对性的政策条款或措施也不太多。在山东省17个地市已经出台的近100项民办教育政策文件中，规范性政策文件也明显多于扶持性政策文件，大部分地市的民办高等教育政策都带有强烈的“规范”色彩。

2.民办高等教育政策的弱落实性。弱落实性主要指上级的扶持性政策难以得到有效落实。从国家层面看，主要是政策所要求的民办教育专项资金、民办高校与民办高校教师的平等地位等难以有效落实。全国已有不少省份做出了有益尝试，如部分省份给予民办高校民办事业单位身份、部分地区给予教师社会保障民办事业单位待遇，但山东省在这方面有待迈出实质性步伐。在教育部颁布《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（2012）后，山东省也未出台与之相关的、有针对性的政策，无法有效鼓励、支持社会力量参与办学。加强对民办教育的统筹规划，是国家明确的政府的重要职责。按照对政策的理解以及办学者的认识，对民办教育重视的重要表现就是将其纳入各级政府的规划之中，将发展民办教育作为政府的基本职责。也就是说，纳入规划是支持民办教育的基点。③但从目前来看，这种支持基本限于官方公布的政府部门职责中，未得到很好的落实。像民办教育规划并未在《山东省教育规划纲要》中得到重视，实际操作中也无法落实《意见》（2007）的相关精神，整体上对民办高等教育的发展方向、前景、分布、规模、数量、层次等缺乏宏观、全局、长远的规划。这主要由于教育行政部门过于重视“规范”，而忽视了“引导、规划和服务”职能的发挥，导致自身的“规划者”角色在民办高等教育发展过程中处于虚位状态。

三、山东省民办高等教育政策的取向

民办高等教育出现政策困境，可以归结为相关政府部门的责任。针对山东省民办高等教育政策存在的问题，除了要加强主管部门的统筹管理外，还应在政策制定上着力处理好财政资助与教师的社会保障两方面的问题。

1.加强民办高等教育的统筹管理。统筹管理主要体现在政府部门的职责和政府政策中，其有无、好坏将在很大程度上影响高等教育资源的配置。从实践来看，民办高等教育缺少统筹规划，既有认识层面的原因，也有操作层面的原因。在思想认识层面，相关领导和部分干部认为民办高等教育可有可无;也有人对其办学质量有所担心，认为公办高校都不能保证高质量，缺少政府支持的民办高校更难以去保证。这就需要通过政策的影响力，使人们认识到民办高等教育的公益性及其对高等教育体制改革的推动作用，进而强化政府职责，并将其纳入总体规划。在操作层面，主要缺少专门的管理机构和民办教育协调机制。在这个问题上，一是设置专职民办教育管理机构统筹民办教育的发展。目前，北京、云南、陕西等省市都设立了专职民办教育管理机构——民办教育（管理）处，在实践中承担起全省（市）民办教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理工作。非专职的民办教育管理机构容易将民办教育的管理工作置于边缘位置，无法满足民办教育发展的需要。这就需要学习其他省市的做法，设立民办教育管理处与科，统筹并对接民办教育管理工作。二是建立民办教育协调发展的机制。教育政策的制定涉及众多部门的利益，许多省份的民办高等教育政策难以出台就是因为部门利益的掣肘，山东省也曾如此。对此，山东省可以借鉴辽宁等省份的民办教育工作联席会议制度，建立省市两级联席会议，贯彻、解释民办高等教育的法律法规和政策，研究并解决其发展中遇到的突出问题。

2.出台实质性的公共财政扶持政策。投资办学具有公益性，这是不容置疑的。因此，从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府给予民办高等教育事业一定的财政资助责无旁贷④，这也是国外私立高等教育发展的重要经验。国内也有不少省份出台了扶持政策，不少民办高校获得了实质性财政支持。像陕西省的民办高校，“十二五”获得了近3亿元的专项扶持资金，“十三五”期间专项资金可能扩大到10亿元。从当前来看，公共财政扶持民办教育发展的途徑很多，其中设立发展专项资金进行专项补助、项目资助和项目奖励等是最普遍、最直接的途径。如上海市和内蒙古自治区确定了基本的生均拨款，云南省设立了每年2000万元的项目资助，湖南省设立了民办教育奖励项目等。根据调研统计，28%的被调查对象认为，山东省民办高等教育的发展迫切需要加大公共财政投入。因此，设立民办教育专项资金、加强对民办高等教育的资助，是未来山东省民办高等教育政策的重要着力点。这就要求我们首先要理性看待民办高校投资办学的营利性。营利是民办高校生存的必要条件，但营利的前提条件是民办高校要形成一定的规模，有较高的办学质量和一定的社会声誉，而这种学校恰恰是当今社会需要的。另一方面，当前已经形成一定规模的民办高校，其投资者大多经过二三十年的打拼，维持其办学动力的是一种事业心和教育情怀，并没有像外界担心那样主要为了获得经济利益。其次，确立公共财政扶持的原则。当然，对公共财政资金的分配应突出办学的公益性原则、培养高素质人才的原则、扶优扶强扶特的原则，从办学基础、教学与人才培养、社会服务与应用科研、社会声誉等四个方面对民办高校绩效进行考察制定分配标准。

3.完善教师的社会保障政策。从我国民办高等教育的发展实践看，民办学校教师权益保障状况未能达到立法的初衷，教师的合法权益无法得到切实有效的保护，这仍是民办教育发展中较为突出的问题，是一个亟待理论研究者与管理实践者高度关注并深入探究的主题。⑤在对山东省民办高校教师稳定性的调研中，61%的被调查者认为，同等的法律地位是当前民办高校教师最大的诉求;24%和28%的被调查者分别认为，提高福利待遇和社会保障水平是当前民办高校教师队伍建设最关键的环节。这就需要通过提高民办教师工资待遇、解决事业编制、关注教师发展等方法来满足教师的需求，保证师资队伍的稳定。然而，我国大部分民办高校教师的事业编制身份还未解决，虽然也有少数学校实现或部分实现了教师的事业编制身份，但自收自支的界定将使学校承担相应的配套资金，这使得本就资金短缺的民办学校雪上加霜，也打击了他们解决自身身份地位和教师社会保障问题的积极性。有的地区即使表面上实现了教师的事业编制身份，但离真正落实尚有一段差距。民办高校教师的基本需求无法满足，这是导致其流动性大的根本原因。如果依靠民校自生自养的经营方式来提高民校教师的待遇，势必要大幅提高学生的收费。以学养师，既不可行，也违反了国家教育的基本精神。⑥由此，要通过政策形成合力，共同解决民办高校教师的社会保障问题。一是通过政策落实民办高校的事业单位身份。学校属性是教师地位、身份区别对待的根源。民办高校民办非企业单位的属性，导致其教师不能享受与其他公办高校同等的待遇。所以，完善民办高校教师的社会保障政策，就要通过认同民办高校的事业单位身份来确认民办高校教师的事业单位教师身份，从根源上保证民办高校教师所追求的同等待遇问题。二是落实保险费用分担机制。民办高校产生的重要政策背景就是公共财政投入不足，而其重要的识别标准是自筹经费办学，自收自支仍然是其主要的谋生手段。山东省的民办高校多是自然人投资办学，基本无力独自承担其教师享有与公办高校教师同等的社会保障待遇，因此，只有制定政策，形成学校、政府、教师个人共同承担的社会保险费用分担机制，才能保障民办高校教师的权益，解决学校的后顾之忧。

[注释]

①张胜军，张乐天.1978年以来我国民办高等教育政策建设的历史、成就与问题[J].黑龙江高教研究，2007（12）：37.

②③吴霓，蒋志峰，李楠，等.中國民办教育发展报告（2012）[M].北京：教育科学出版社，2013：193，224.

④张庆.论民办高等教育中政府职能的“越位”与“缺位”[J].湖南涉外经济学院学报，2013（2）：8.

⑤尹晓敏，陈新民.构建民办学校教师合法权益的保障机制[J].辽宁教育研究，2006（7）：77.

⑥信力建.保障民办学校教师权利政府责无旁贷[N].中国教育报，2013-09-18.