中国林业分类经营政策发展及意义

作者简介：曹媛媛（1989-），女，汉，河北张家口人，硕士研究生，从事林业资源与环境经济方面的研究。

摘要：随着林业可持续经营理论的产生和发展，林业分类思想应运而生，本文主要阐述了中国林业分类政策的大致发展历程，并在此基础上分析了中国实行林业分类经营的意义。

关键词：林业；林业可持续；林业分类经营

林业分类经营的实质是根据林业具有的生态、经济和社会效益的多功能性，为满足生态和经济两大需求，将森林划分为公益林和商品林两大类，分别按各自的特点和经营目的提供相应的生态产品和物质产品，是一种科学的林业经济发展模式。通过这种模式有效地发挥了森林的生态和经济两大功能，并建立起相应的经营管理体制和制度，实现了资源的最优配置，最大限度地发挥森林的整体效益[1]。

1.中国林业分类经营政策的发展历程

1713年德国人卡洛维茨提出了森林永续利用的思想，对传统的林业分类产生深远的影响，并对林业未来发展提供了理论基础。到上世纪70年代，随着林业经济学家对林业分工研究的不断深入，克劳森和塞乔博士提出世界森林经营将会向功能不同的专用森林方向发展。经营者可根据社会对森林的不同需求对森林的利用进行划分，一部分用于生产木材产品，另一部分森林则满足社会对生态产品的需求。而在中国林业分类经营政策的发展相对比较晚，大致经历了初期、理论成长、试点探索和全面推行四个阶段。

1.1 初期阶段

建国初期，1956和1958年国家先后建立了自然保护区和国有林场，但是由于长期以来对各地区天然林的大量采伐，使许多天然林消失殆尽。在此情况下自然保护区和国有林场的运营也举步维艰。因此在20世纪60年代初我国提出了“越采越多，越采越好，青山常在，永续利用”的政策。1984年颁布的《中华人民共和国森林法》中规定，将我国森林划分为5个林种，防护林、用材林、薪炭林、经济林和特殊用途林，这为我国森林分类经营有法可循。在《森林法》出台三年后，1987年林业部在《国营林业局 国营林场森林经营方案编制规定（讨论稿）》文件中提出要对林种组织经营类型进行明确划分，明文规定各种经营类型要有清晰的经营目的和可操作性营措施。但是，当时的中国处于百废待兴时期，林业承担着为国家工业提供原材料的重任。我国林业的发展道路基本上是以木材生产为中心。经济社会对木材的大量需求导致过分重视木材生产，忽视了营林抚育。尽管如此，在我国林业分类经营的思想就此产生并对林业有了具体分类。

1.2 理论成长阶段

随着木材过度采伐，我国木材市场出现供需不平衡，木材供给不足，而且森林植被破坏严重，生态环境恶化问题逐渐凸显，随着各种矛盾的激化促使了中国林业分类经营理论逐步形成并与实践相结合。1992年中国原林业部部长雍文涛提出了《林业分工论》，《林业分工论》中要求可以把林业区分为商品林业、公益林业和兼容性林业三种，以期实现森林的不同用途和经营目的。《林业分工论》的产生为中国林业分类经营的推进起到了重要的积极作用[2]。到1995年我国进一步提出了较为详细的林业分类经营战略，其中在原国家体制改革委员会、林业部联合下发的《林业经济体制改革总体纲要》文件中规定商品林类涵盖用材林、经济林、薪炭林，而公益林类主要包括防护林和特种用途林；其次，规定商品林发展建设要以市场为导向，国家帮扶为辅助手段；对于公益林要以生态建设为中心，进行抚育和更新采伐。1999年我国随后对林业用地进行了明确地区划，在国家林业局下发的《关于开展全国森林分类区划界定工作的通知》中，按照对公益林和商品林的界定，相应地把林地就此划分为公益性林业用地和商品性林业用地，并按照区划严格的对林业进行分类经营，并对生态公益林杜绝毁林采伐，封山育林，对商品林合理培育利用 [3]。

1.3 试点探索阶段

随着森林区划工作不断开展，2000年国家林业局召开“全国林业分类经营大会”，会上具体部署了森林区划界定操作规范、重点生态公益林申报、生态公益林补偿、两类林资源管理制度等具体工作。次年国家技术监督局发布《生态公益林建设》系列标准，包括《生态公益林建设导则》、《生态公益林建设规范设计通则》、《生态公益林建设技术规程》、《生态公益林建设检查验收规定》、《生态公益林建设效益评价方法》。公益林划定和申请审批工作在全国迅速开展，并在全国11个省区正式启动森林生态效益资金补助试点，中央财政投入启动资金10亿元。

1.4 全面推行阶段

2003年是我国林业分类经营政策发展最为重要的一年，该年6月中共中央颁布的《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》中要求要深化林业体制改革，实行林业分类经营管理体制，正式提出公益林业以政府投资为主，商品林业以市场手段为主，分别采用不同的管理手段。在我国全面推行林业分类经营阶段，该《决定》为未来林业发展提供了纲领性的政策指导。此后一年，国家出台了相关生态林效益补偿办法，明确确立了国家森林生态效益补偿制度，并建立了生态效益补偿基金，为林业分类经营发展提供财政支持[4]。

2.林业分类经营政策的意义

2.1 林业分类经营有利于我国农民脱贫致富

我国集体林或私人林由于资金投入不足，技术落后，经营分散，经济效益差。实行林业分类经营有助于实现规模化经营，提高产品市场竟争能力，增加农民收入，同时改善我国生态环境。林业分类经营可以帮助农民脱贫致富的说法很早就提出来，目前我国生态环境问题突出，也有学者逐渐侧重林业分类经营对生态的积极作用。我认为，使农民致富仍然是林业分类经营中的重要一方面，而且只要是对农民有利的政策或方针，农民都会有很大的积极性去配合政府政策的落实。农民致富与生态保护两个方面如何平衡，怎样在实现致富的同时生态环境也能改善，是林业分类经营的一个本质意义。

2.2 有利于生产要素的优化配置

资本投入、劳动力、资源禀赋是林业发展必不可少的生产要素，从经济学角度出发，林业经济增长就是要以较少的投入获得较大的产出，而林业分类经营同样要使生态林以封山育林等方式，以较少人力、物力投入，在生态区位重要的林地资源上，较大地发挥林业生态效益；对于商品林经营以集约化的生产方式，依靠科技进步，产生低能耗、高效益的经济回报。林业分类经营可以有针对性地利用林业资源，使林业生产要素得到最优配置。

2.3 有利于满足社会对林业的双重需求

自20世纪90年代以来，随着国内经济的增长，我国木材及其制品的国内需求也在迅速增长，生产和消费的缺口推动了我国木材进口量激增。而且我国生态形势越来越严峻，生态问题一定程度上阻碍这我国经济社会发展。林业分类经营政策的实施，可以充分依靠市场的自我调节手段，扩大森林资源培育，加快商品林建设以满足人们对林产品的需求；另外以国家财政支持为主导，科学合理地经营生态公益林业，当然光靠国家的力量是有限的，现在提倡办社会林业，如果能充分发挥民众的集体力量推广公益林建设事业，那么对林业的生态需求也会得到极大解决[5]。总之，林业的分类经营在满足社会和经济双重需求具有突出的作用。

2.4 有利于林业三大效益的实现

林业不仅兼具着经济、生态效益，也同样会为社会增加就业机会，改善人们生活条件等。人们经常强调要发挥林业三大效益协同，但是要同时发挥林业这三大功能是存在困难或比较为难的。打个比方我们不可能在同一片林中一边砍树，一边还强调生态环境保护。因此为满足社会对林业的多种需求，就要在统筹兼顾社会、经济和环境多方面的因素的基础上，合理地实施林业分类经营政策，按照各自的特点，采取不同的经营措施，促进各自优势功能的发挥，协调森林多功能利用的矛盾，使林业三大效益得到系统、全面、整体地科学发展。

3.林业分类经营存在的主要问题

（1）生态公益林划定规模问题。如何对生态公益林和商品林进行比例分配，比例多大才合理。若生态公益林的比重严重的超过了商品林比重，国家的生态补偿以及财政支持负担就会过重。反之，若商品林比例偏多国民对社会发展生态的需求又会得不到满足。

（2）森林生态效益补偿问题。2013年生态公益林补偿标准为每亩21元，其中补偿性支出17元、管护支出4元。目前，就国家公益林补偿金及补偿主体等多方面问题仍不完善。比如，在很多偏远、信息沟通不畅的地区农民对其应该得到多少补偿金问题不是很了解。

（3）生态公益林经营管理问题。我国存在公益林重数量，轻质量，轻管护，森林防火设施还不健全等问题。

4.总结

我国林业分类经营思想的产生和发展都比较晚，而且在中国关于林业分类经营的理论教材很少，除雍文涛的《林业分工论》外，都是一些国家关于林业分类经营的政策性文件。林业分类经营对国民经济发展和生态文明建设都具有重要的意义，但也存在一些问题，如论文中所列的几条问题，就其解决办法或对策，也有很多文献在研究，但笔者认为是否具有实践意义和可操作性是最主要的。由于笔者学识有限，没有具体提出。但随着国家林业经济政策的不断完善和国家经济的发展，有些问题会迎刃而解，例如林业防火设施等基础设施建设的完备。（作者单位：内蒙古农业大学

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参考文献：

[1]王柳云，曲建君，王波.林业分类经营的理论探讨[J].林业经济问题，2001，21（6）：367-369.

[2]王福祥.我国林业分类经营中的生态公益林建设问题探讨[J].国家林业局管理干部学院学报，2007（1）：10-15.

[3]李媛媛.森林经营法律制度研究[D].东北林业大学，2005.

[4]天明华.我国国有林场分类经营改革探索[J].北京林业大学学报，2009（4）：5-11.

[5]关宏亮.浅谈林业分类经营及其重要意义[J].民营科技，2011（7）：78.