科生行政公益诉讼热点问题再讨论

潘生进

【摘 要】 行政公益诉讼制度在中国尚未真正建立起来，个中原因颇为复杂。但不可否认的一点是制度建立之前提—概念与理论的模糊和分歧是其最大障碍。从相关理论提出至今，客观环境可谓日新月异。故有必要进一步把握行政公益诉讼相关概念的内涵与外延，重新检视其理论价值，并从不同角度进行条件检查。

【关键词】 行政公益诉讼;公益指向;条件检查

【中图分类号】D925.3 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2015）15-000-02

引论：行政公益诉讼（或称公益行政诉讼）在中国行政法学及行政诉讼法学界并非新概念，相反近些年与其有关学术研究持续升温，一时间颇有洛阳纸贵之势。仅管丰富的研究成果呈现出强烈的学术关切，行政公益诉讼的未来却依旧不甚明朗。2015年2月26日，最高人民法院最新发布的《关于全面深化人民法院改革的意见》（以下称《意见》）中明确提到在未来五年要“健全公益诉讼管辖制度”①，这一官方表述似乎再一次点燃了人们的希望。笔者不揣冒昧，粗浅思考以成此文，希冀对行政公益诉讼制度的构建有些许助益。

一、行政公益诉讼的公益指向

目前理论上和司法实践中已经达成共识的是作为典型私益诉讼的行政诉讼往往以和案件有一定利害关系的当事人为原告，最终的判决效果也往往约束该原告。但遗憾的是目前学界和实务界对于行政公益诉讼的“公益”内涵与外延认识并不统一，导致作为公益诉讼之一种的行政公益诉讼在哪些案件可以作为行政公益诉讼处理以及行政公益诉讼适格原告的范围的具体把握上存在显著分歧，以至于有学者感叹“公益之概念只能描述而无法定义”②。为了更好地说明公益的含义，笔者援引以下一个案例：某公众人物甲的孩子因为雾霾的原因不能接触屋外空气，只能长期处于与外界隔离状态。这让甲开始思考：环保部门的作用是否已经得到充分发挥？是否有不作为之嫌？基于此，他合理利用自身的职业优势选择了实地采访曝光的方式去唤醒公众意识。但甲同时宣称：他和环保部门之间是私人恩怨，这么做并无其他原因。在这一案例中，如果甲选择了到法院起诉有关环保部门，那么这个案件是否涉及行政公益诉讼？

以此案例为引子，笔者认为行政公益诉讼的公益指向存在两个维度：一个是来源指向的公益，一个是内容指向的公益。

1、来源指向下的公益划分。笔者认为根据公益的基础或者来源不同，可以把行政公益诉讼的公益概念划分为结果上的公益和目的上的公益。结果上的公益，顾名思义指的是行政公益诉讼判决的最终法律效果及于大众，产生了积极的社会效应。目的上的公益指的是行政公益诉讼的原告在起诉时就以取得公益实效为目的和出发点（当然这并不排除原告也因此受益），至于最后能否取得公益效果并不在考虑范围之内。如此比较看来，很多行政诉讼最后都可能产生了一定程度上的公益实效，所以笔者认为结果上的公益诉讼属于广义上的行政公益诉讼，包括部分形式上的行政诉讼和部分行政公益诉讼。目的上的行政公益诉讼，由于公益价值的审视程序被前置，因此在很大程度上收紧并实际限制了行政公益诉讼的受案范围。在以上案例中，甲宣称其与环保部门只是私人恩怨并不存在其他原因，但是其诉讼结果必然带来公益效果，可以定性为结果上的行政公益诉讼。如果其不仅仅是出于为自己孩子的健康考虑，或者纯粹是社会责任的自我主动承担，那么我们可以将其案件定性为目的上的行政公益诉讼。这种理论上的分类在司法实践中的价值便在于可以更好地指导各级法院在案件受理过程中合理判断案件的性质，梳理清楚行政诉讼与行政公益诉讼，推动完备合理的具有中国特色的公益诉讼体系的建立进程。

2、内容指向下的公益划分。根据行政公益诉讼的诉讼对象不同，结合目前理论与实践情况，可以大致把行政公益诉讼分为文化权利保护类、环境权益保护类、人身权益保护类等不同性质的种类。当前，与前述来源指向公益划分不同的是，内容指向下的公益划分的形式意义大于其实践价值。尽管如此，笔者依然认为对行政公益诉讼做出这种分类已然是可喜的进步，对今后的制度构建不无帮助。

对行政公益诉讼公益概念的正确理解是该制度建立不可逾越的一个步骤，尤其是在立法环节。笔者建议立法者对于第一个维度下的公益可以先采目的上的公益行政诉讼，根据实际效果循序渐进逐步放开。而对后一种划分，笔者则赞成列举加概括式的法律規定方式，从而更好地适应不断变化的社会实践。

二、行政公益诉讼制度建立条件考察

1、立法准备

笔者坚持认为立法上的尤其是《行政诉讼法》上的相应修改是行政公益诉讼制度建立最为关键的配合措施。众所周知，目前我国《行政诉讼法》对行政诉讼的构造即主观之诉和客观之诉的具体分类争议很大。尽管如此，学界基本赞同我国《行政诉讼法》对于主观之诉和客观之诉的不加明确区分的规定很大程度上导致了行政公益诉讼的法律空间被人为割减的观点③。笔者在此无意对主观之诉和客观之诉加以区分，甚至也没有必要。因为从目前的现状来看，司法实践中受理的行政公益诉讼的案件越来越多也许会起到倒逼《行政诉讼法》做出修改的效果④。

2、司法准备

这一环节包括各级人民法院和人民检察院的配合措施。对法院来说，应当采取的措施包括但不限于以下几个基本方面：《意见》中提到的健全公益诉讼管辖制度;建立并完善行政前置程序⑤;立案环节的人员培训;建立并完善行政公益诉讼案件的社会公示制度;加强行政公益诉讼案件的执行力度;公益案件鉴定机构的完善，等等。对检察院来说，最为重要的问题，也是目前理论争议颇大的一点就是其能否作为行政公益诉讼的原告参与其中。目前倾向认为检察院作为法律监督机关应当有资格作为原告。具体又有检察院“直接起诉说”和“间接起诉说”之分，但是不管哪一种观点，检察院的角色都被应当被重视。

3、社会准备

行政公益诉讼案件的最大特点在于其公益性质：即允许一个与自身并没有直接利害关系的原告去法院起诉行政部门，无疑需要消耗时间、精力和经济。因此笔者认为公民的公益意识和责任感可能更为重要。因为缺乏了主动承担的法律精神和法律文化，很难期待一个浸润法治精神的社会的存在。故笔者建议在国家层面可以适当宣传相关信息;社会层面，社会团体更多的承担起引导作用;个人层面，积极关注行政公益诉讼案件。

三、结语

围绕行政公益诉讼的理论性问题有很多，但是归结起来可以概括为建立的必要性和建立的具体设计两个层面的问题，质言之，是国外行政公益诉讼理论与中国具体国情的适应性的理论之争。这其中，行政公益诉讼的公益指向问题又是核心，它决定了诸如行政公益诉讼适格原告的范围以及受案范围等许多问题。所以在中国建立行政公益诉讼制度必须厘清其内涵。更进一步说，笔者相信在不远的将来行政公益诉讼制度终将从理论走向现实，所以将视野放到建立制度的准备阶段也是必不可少的。

注释

①该《意见》作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》的贯彻实施，虽未明确提到建立行政公益诉讼制度，但是笔者认为对于行政公益诉讼制度构建有一定的参考价值。

②参见蔡志方：《行政救济与行政法学》（三），学林文化事业有限公司1998年版，第526页。

③相关观点可参见：马立群：“主观诉讼与客观诉讼辨析—以法国、日本行政诉讼为中心的考察”，载《中山大学法律评论》第8卷第2辑;薛刚凌，杨欣：“论我国行政诉讼构造：‘主观诉讼抑或‘客观诉讼？”，载《行政法学研究》2013年第4期;马怀德：“完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化”，载《江苏社会科学》2010年第5期，等等。

④当然笔者并不否认理论上的探讨对于立法的重要引导作用。

⑤鉴于实践中很多原告并不知晓该程序的现实，笔者将其归类于司法环节，可能更有利于公益诉讼案件的解决.

参考文献

[1]马怀德，吴华.对我国行政诉讼类型的反思与重构[J].政法论坛，2001（5）：63-71.

[2]韩波.公益诉讼制度的力量组合[J].当代法学，2013（1）：31-37.

[3]马怀德.完善《行政诉讼法》与行政诉讼类型化[J].江苏社会科学，2010（5）：110-116

[4]关保英.行政公益诉讼的范畴研究[J].法律科学，2009（4）：53-61.