政治与行政二分法对我国党政关系的指导意义

吉宗瑞 韩秀景

作者简介：吉宗瑞（1991-），男，汉，江苏南京，硕士，南京师范大学，行政管理。

韩秀景（1963-），女，汉，河北邢台，教授，南京师范大学，人力资源管理与营销管理。

摘要：政治与行政二分的思想为西方国家的公务员制度提供了理论基础，通过对政治与行政二分法理论的视角对比我国党政关系，探索提高行政效率把握党政关系的适用方法。

关键词：政治与行政二分；党政关系；政府建设

由威尔逊提出，古德诺完善的政治与行政二分法的观点为西方公务员制度的建立完善提供了理论基础，并伴随着美国走过了一段光辉的历程。虽然在时代的变迁下，政治与行政二分法受到了诸多质疑和挑战，但是在当代，其对于完善社会制度，推进政治文明的功绩毋庸置疑。如今我国正处于社会主义转型时期，在习近平领导下的政治体制改革也已经进入深水区，正确处理党政关系对于我国经济的繁荣，社会的稳定和国家的发展至关重要。纵观政治与行政二分法的发展历程，政治与行政两者在无数学者笔下得到了愈发深入的探索和研究，我国的党政关系建设之路也有着相似的经历。合理借鉴西方国家在制度探索中的智慧，对于我国在社会主义建设的道路上正确协调把握党政关系，提高行政效率意义深远。

一、政治与行政二分法的理论内涵

将政治与行政区分的观点在现代行政学之父美国学者威尔逊的《行政学研究》中首次被提到，威尔逊为行政学和政治学划清的界限，开创了行政学研究之先河。威尔逊认为，政治是重大而且有普遍性的事项，而行政则是细小的事物，前者属于政治的范畴，后者则是更多关注技术层面，政治属于宏观层面，行政属于技术层面，所以国家的治理者应当分属两大类：负责政治层面的政治家，以及负责行政过程中种种细节层面的行政人员。

美国学者弗兰克·J·古德诺则继承了前者的思想，成为二分法真正的开创者。其1990年出版的《政治与行政》一书中，明确地提到，政府体制中的两种不同的功能：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有国家中也存在着分立的机关，每个分立机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。①”亦即：政治就是国家意志的表达，行政就是国家意志的执行。但在此基础上，要想保证政治与行政的协调，政治应当保持对行政的适当的控制。值得一提的是，无论是威尔逊或是古德诺，两位学者在政治与行政两者的关系处理上并非主张纯粹的“二分”。古德诺在以国家意志的表达和执行来区分政治与行政的同时，提到了政治对行政应当保持适当的控制。威尔逊在对待政治与行政的态度上，同样承认两者的关联性，并且，他在提到关于行政权力的问题时，认为：“行政官员在为了完成其任务而选择手段时，应该有而且也的确有他自己的意志，他不是，而且也不应当是一种纯粹的被动的工作。②”亦即，官员即使是完成被动的工作，也必然包含着主动性的因素。

二、政治与行政二分法的历史沿革

十九世纪的中期，随着科学技术的进步，政府的职能也亟需完善。受益于德国学者斯坦因的国家人格思想，威尔逊尝试通过制度建设，改善美国当时极低的行政效率。因此，为了避免政党分肥制带来的弊端，威尔逊提出了政治与行政二分的思想，主张将原来的从政人员分为政务官与事务官，政务官从事政治活动，而事务官则由公开招聘的专业人员任职，从事行政活动，并保持价值中立，同时，事务官也不会随政党的轮换而更替。威尔逊针对当时的制度提出的政治与行政二分的理念，一方面提高了行政管理的效率，强化了政策执行的持久性与完整性，另一方面，有效地规避了政党分肥制对于国家管理的负面危害，可以说是在公平与效率两方面都做到了极大的兼顾。

然而真理亦非永恒不变。为美国政府体制改革带来诸多活力的政治与行政二分法，也开始面临各种各样的挑战。最早的质疑来源以凯恩斯主义，主张国家干预的罗斯福新政，取得了良好的效果。之后的著名行政学家西蒙，在决策理论中提出的“管理即决策”的思想，也动摇了政治与行政二分法的观念。从20世纪50年代开始，继高举人文主义精神大旗的、推崇公平为核心的新公共行政学之后，新公共管理学派同样对政治与行政二分的观念持否定态度：该学派认为，传统的公共行政体制中，要保证公务员的政治中立，并脱离不同政治党派的影响去进行决策和政策执行是脱离实际的。政府作为政治的执行者，作为政策的实施者，不可能也不应当抛开政治的理念和意见。

三、对政治与行政二分法的评价

从开始的备受推崇到之后的饱受争议，政治与行政二分法经历了辉煌和旁落，这与西方当时的社会背景有密切的联系。正如几十年前西蒙认为的那样，人们开始发现，行政人员在决策和执行的同时不可能忽视政治因素所产生的影响和导向。虽然威尔逊和古德诺两人在传播政治与行政二分法思想时也多次提到，政治与行政的二分并不是绝对意义上的二分。“政治与行政两分法的观念也容易给人一种错觉，似乎政治与行政就是政府的两种相互独立、相互平衡的活动。③”但随着新公共行政理论和新公共管理理论的冲击，标杆着“公平”的人本主义思想的声音逐渐盖过了原来的效率优先的两官分途制。如果说这种思想的转变是历史的必然，那么曾经保持了当时社会的政治稳定，保证了政策连续性的政治与行政二分法的思想，便是人类文明在追寻公平与效率的蜿蜒曲折的道路中指向人本主义思想的前一个路标。

四、政治与行政二分法与我国党政分开的辨析及对我国的启示

对我国的党政关系主要有两种理解，其一是共产党与国家政权的关系，亦即党与全国人民代表大会的关系，其二是党与政府的关系。为方便理解政治与行政的关系，本文中所指的党政关系为后者，即党与政府的关系。

政治与行政二分的思想其核心在于处理政党与政府的关系问题，从外在形式上看，与我国的“党政分开”有着相似性。对于中国能否施行政治与行政真正意义上的二分，张康之教授持否定态度，他认为：“在我们看来，中国的情况是不能够简单地套用政治与行政二分原则的，尽管党政分开同政治与行政二分表面上看来极为相似，而实际上它们之间是完全不同的。④”对于原因的解释，行政管理研究专家马骏则认为：“中国公共行政最大的特点就是，政治与行政是水乳交融、无法区分开的。忽略了政治维度的中国公共行政学研究，根本就无法真正理解与政治密不可分、浑然一体的公共行政现实⑤”，因此，将政治与行政二分的思想原封不动地套用在我国的制度建设中是不合实际的。

然而，作为西方政治文明的典型思想，政治与行政二分的思想对于我国的党政建设和制度改革仍有重要的启发作用。我国自建国以来，每次的改革都以“膨胀-精简-再膨胀”的现象收尾。在社会主义市场经济快速发展的今天，政府的行政效率，公平受到更广泛的关注。邓小平曾经指出：“效率不高与我们的机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关。但更主要的是涉及党政不分。⑥”。在十一届三中全会的主题报告中，邓小平做了如下总结：“加强党的领导，变成了党去包办一切、敢于一切；实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政；坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径。⑦”。我国施行“党政分开”的初衷，在于行政机构效率低下，行政机构臃肿。从政治与行政二分的角度去理解我国的“党政分开”，可以说我国行政机关效率低下的根本原因在于官僚制的不足，理性精神的缺失。因此，在党政职能分离的前提下，提高行政效率还应当着眼于政府的能力建设（行政组织结构的完善）和加强政府行政的效率（功能的完善）。

1.加强政府行政执政的主导地位，加强政府行政能力建设。按照现在社会政治活动的规律，国家政权机关应该包括：“一切享有制定法律、执行和贯彻法律以及解释和运用法律的公共权力机构。⑧”，而政党作为政治活动的参与主体之一，不具有公共权力。党政的职能分离意在为政府更高效更妥善地完成行政工作以及业务工作保驾护航，因此，在政府行政的过程中，应当确保政府行政机关的相对独立，加强制度建设，同时明确政府职权，规范政府组织和政府行为，以确保政府依法行政、高效率行政。

2.完善我国的人民代表大会制度

全国人民代表大会，作为国家的最高权力机关，由反应全国各级人民民意的人大代表组成，代表社会各阶层的利益。应当尽快完善人民代表大会的选举法的相关规定，加强人大自身的组织建设，加强人大专业委员会的专门力量，使人大更好地承担起全国各个专业领域的立法职权。

3.加强公务员队伍的建设

西方的公务员制度将公务员分为政务官和事务官，我国的公务员不可能保持价值中立，但是建立健全公务员制度，提高公务员素质同样对于我国的行政能力建设起着举足轻重的作用，在公务员录用、公务员考核、公务员晋升三个方面加强管理规范，提高要求，敢于选拔，敢于淘汰，以确保公务员队伍政治化的同时达到专业化的水平。

总结

正如马克思所言：“主要的困难不是答案，而是问题，每一个问题只要已成为现实的问题，就有了答案。⑨”政治与行政二分的观念在我国的政治体制中不能够原版照抄，其在西方国家体制中的政治与行政的结构性分离与我国“党政分开”的功能性分离也不尽相同。但是结合西方国家当时的社会背景，从党政关系处理以及政府的自身建设观念来看，政治与行政二分法仍有不可忽略的借鉴意义。准确地认识和评价政治与行政二分法，有利于我国的政治文明建设和政治体制改革，也为我国正确处理党政关系提供了新的思路。（作者单位：南京师范大学）

参考文献：

[1]彭和平.国外公共行政理论精选.中共中央党校出版社.

[2]F·J·古德诺.政治与行政.华夏出版社.1987.

[3]丁煌.西方行政学理论概要.中国人民大学出版社2005.

[4]张康之.公共政策过程中科学与价值的统合.[J]江苏社会科学.2001.

[5]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政思想危机.上海三联书店，1999.

[6]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神.张成福译.中国人民大学出版社，2003.

[7]引自唐兴霖.公共行政学：历史与思想.中山大学出版社，2000.

[8]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001（4）.

[9]引自马骏.中国公共行政学的身份危机[J].中国人民大学学报，2007（4）.

[10]引自邓小平文选第2卷和3卷.

[11]引自江泽民文选第3卷，人民出版社，2006.

[12]引自孙关宏.政治学概论.复旦大学出版社.2008.

[13]引自马克思恩格斯全集第1卷，人民出版社1995.

注解：

①引自F·J·古德诺.政治与行政.华夏出版社.1987中第12-13页.

②引自丁煌.西方行政学理论概要.中国人民大学出版社2005中第13页.

③引自唐兴霖.公共行政学：历史与思想.中山大学出版社，2000中第164页.

④引自张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001（4）.

⑤引自马骏.中国公共行政学的身份危机[J].中国人民大学学报，2007（4）.

⑥引自邓小平文选第3卷.第179页

⑦引自邓小平文选第2卷中142页.

⑧引自孙关宏.政治学概论.复旦大学出版社.2008中124页.

⑨引自马克思恩格斯全集第1卷，人民出版社1995中203页