基于信托制度的农村土地流转制度创新：青州南小王村案例剖析

陈海青 庆建奎

摘  要：推动土地流转实现农村土地规模化和集约化经营已是大势所趋。青州市南小王村与中信信托公司合作，设计农村土地承包经营权集合信托产品，借助信托公司平台对土地和资金两种资源进行整合运作。从南小王村案例可以看出，土地承包经营权集合信托符合我国农村土地法律规定，更顺应了农村土地改革政策导向，是农村土地流转的有效形式;实现了土地资源有效配置、信息有效利用和激励相容，能够有效推动农村土地流转;但融资机制设计尚有改进空间，需通过引入政府因素等方式予以优化。

关键词：土地承包经营权;农地流转;信托;融资

中图分类号：F832.49  文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2015）02-0060-05

随着工业化、城镇化和市场经济的逐步推进，农村土地细碎化经营状况越来越难以适应现代化大生产需求，制约了农村生产力提升，科学推进农村土地流转对于农村经济社会发展具有深远意义，部分地区已进行了积极探索和实践。部分农业发达地区在土地流转制度设计中引入信托制度，即以土地承包经营权流转为出发点，通过信托方式实现土地生产要素的合理流动，优化资源配置，提高农村土地经营效益，而山东青州南小王村则更进一步，采取了“集合”信托设计，即借助信托公司平台，实现土地信托流转和资金信托的“集合”，由信托公司对土地和资金两种资源进行整合运作，力求同时实现土地流转和资金投入两个目标，提高农村土地综合收益。

一、文献综述

近年来，农村土地信托流转作为重要创新已逐渐得到学者关注，并进行了许多研究和探讨。总体来看，研究主要集中于四个方面：

一是对国外土地信托制度的比较研究和借鉴，如杨兴权（2007）、岳意定、刘志仁（2007）等。二是对农村土地信托可行性研究，认为土地信托将对我国农村社会和经济发展产生积极作用，将成为未来我国土地承包经营权流转的重要形式，而且当前开展土地信托已具备可行性，如张丽华、赵志毅（2005），岳意定（2008），谢根成、付露露（2011）等。三是对农村土地信托法律体系建设进行研究，认为我国具有建立土地承包经营权信托制度的法律依据和实践基础，但还应对受托人资格、信托登记、受托人和信托人权利义务等问题做明确规定，如吴兴国（2003）、文杰（2009）、田静婷（2010）等。四是探讨农村土地信托中的某些具体操作问题。如刘彦茜等（2010）对浏阳市农地信托运行绩效进行了评价，在此基础上对信托流转相关利益主体享有的权利、承担的义务进行了分析。黄小虎（2012）认为，要完善农村土地承包经营权信托制度必须要成立相应的土地经营公司等经济组织，并把需流转土地交付这些经济组织进行市场运作。

总体来看，我国农村土地信托流转研究仍处于零星状态，对具体运作机制缺乏系统研究和评述，在土地和资金的集合信托方面研究更是匮乏，因此，对农村土地信托的具体机制设计予以深入研究十分有必要。本文拟以青州市南小王村土地承包经营权集合信托为例，从法律角度分析其有效性，并根据经济机制设计理论的评价标准对其进行评价。

二、南小王村土地承包经营权集合信托制度安排

（一）背景介绍

近年来，随着城乡统筹发展的逐步推进，一家一户的小规模分散经营已不适应农村生产力发展要求，通过土地流转实施规模化、集约化经营已是大势所趋。青州市南小王村也同样面临这一问题。该村人口309人，耕地638亩，种植品种主要是小麦和玉米，每亩地年均生产小麦450公斤，玉米550公斤，收入2000元左右，扣除种子、化肥、农药、水电等投入后，不计劳动投入的情况下，亩均净收入仅1000元左右，人均种植收益仅2000元左右，仅靠农业种植很难满足家庭支出需求，因而年轻农民大都外出打工，农业生产主力是老人，农业资金投入不足，生产技术水平提高缓慢，土地收益水平难以提高。为提高土地收益，增加农民收入，2008年9月，该村村委会发起设立“南小王村土地股份合作社”，入社土地508亩，合作社对入社土地统一运作经营，收益分配采取“保底分红加浮动红利”方式。土地股份合作社实现了碎片化土地的整合，提高了农民收益，但合作社运作一段时间后，农业生产中面临的资金投入不足、基础设施建设薄弱、研发能力不足、农业科技创新投入少等问题逐渐暴露。这些问题的解决不但需要巨额资金投入，而且需要系统的规划设计和智力支持，靠农户、村委会、农业龙头企业等农村经济主体难度较大，需要充分借助外力。南小王村土地股份合作的做法经新华社内参记者报道后，引起了中信信托有限责任公司关注。中信信托主动与该村对接，2013年12月13日，双方签订合作协议，开展土地承包经营权集合信托项目合作。

（二）制度安排

南小王村土地承包经营权信托项目之所以称为 “集合”信托，是因为信托产品采用了结构化混合型设计，既有土地经营权信托，又有资金信托，其中土地经营权信托是主体，实现土地承包经营权的流转和整合，资金信托是融资机制设计，目的是解决土地流转及运营过程中的资金需求。具体制度安排如下：

1. 信托主体。根据信托制度基本原理，信托主体包括委托人、受托人和受益人三方。本案例中土地承包经营权信托的委托人是土地股份专业合作社，即由南小王村联合周边村庄注册成立“青州南小王晟丰土地股份专业合作社”，对社员土地进行整合，由合作社统一持有并交付受托人设立土地信托计划（为与后文中的资金信托区别和便于论述，称之为A类信托）。受托人为中信信托公司，接受土地股份专业合作社委托，按照合同约定管理、运用和处分土地承包经营权，实现农用地的集约经营，提升土地收益。根据我国《信托法》规定，中信信托公司具备土地承包经营权信托的受托人资格，也具有进行产品设计和具体操作的能力，是合格的受托人。该信托计划为自益信托，即受益人与委托人为同一人——土地股份合作社，合作社收到信托收益后再向社员分配，信托产品到期前受益人持有的信托单位不得赎回，但受益权可根据合同约定转让给第三方。

2. 运营机制。土地股份合作社与中信信托签订信托合同的同时，签署土地流转合同。合同签署后，土地股份合作社按规定办理完成对应土地承包经营权流转备案登记的全部手续，将信托土地交付受托人。受托人对土地承包经营权进行整合后整体或分开出租，承租土地只能用于农业生产，不得买卖，不准转作宅基地和构筑非农用建筑物，不得将土地用于任何违法违规或污染环境等使土地生产力下降的活动。为改善信托土地的生产条件和提升租金收入，信托公司与承租人协商一致后，可对出租土地进行土地整理和农田水利基础设施建设，信托公司协助聘请服务商提供专业的土地规划、整理等服务。土地整理所需资金由承租人承担时，土地租金不作调整;土地整理所需资金由出租人提供时，双方另行商定租金调整、投资补充事宜。

3.融资机制。土地信托计划存续期内，受托人可根据土地整理投资需求、承租方日常经营融资需求，发行适当规模的信托单位筹集资金（为区别土地信托和便于论述，称之为B类信托）。募集到的资金如出现暂时闲置，可由受托人决定投资于高流动性、低风险的金融产品。如因出现临时资金短缺而无法足额支付A类信托基本收益、B类信托预期收益或B类信托投资本金时，受托人可发行相应规模的信托单位（为与B类信托区别，称之为T类信托）募集资金提供流动性支持。

4. 收益分配。信托收益主要来自土地出租收益及少量暂时闲置资金运作收益。信托收益按以下顺序进行分配：首先，用于向A类信托受益人，即土地股份合作社，支付基本收益。第二，提取信托费用（信托设立和运作过程中信托公司垫付的费用）和固定信托报酬。第三，计提土地整理投资本金和土地整理收益（即B类信托投资本金和预期收益），其中，土地整理收益为土地整理投资本金按照投资期间中国人民银行公布的同期银行贷款基准利率上浮不超过100%计算的收益。第四，如之前因信托收益不足以支付A类信托基本收益、B类信托预期收益或B类信托投资本金而发行T类信托单位募集流动资金，则计提T类信托投资本金及预期收益。第五，剩余收益按照一定比例分配给土地股份合作社，作为土地信托超额收益。第六，支付土地信托超额收益后剩余部分作为浮动信托报酬由受托人享有。

图1：青州市南小王村农村土地承包经营权集合信托制度安排

（三）初步运行绩效

1. 实现了规模化经营。南小王村联合周边耿家村、北大王村、北牛家村等村庄，共同注册成立“青州南小王晟丰土地股份专业合作社”，整合土地1850亩。中信信托与青州市南小王融和种植专业合作社联合社签订土地租赁合同，整体出租信托计划项下土地承包经营权，合作社通过开展有机农业种植、特色养殖等实现了规模化、产业化经营，节约了成本、增加了效益。根据规划，3年内土地信托范围将扩展至包括南小王村在内的9个行政村，信托土地总规模将达到1万亩。

2. 推动了产业升级。借助中信信托平台，有利于引进先进科技资源和智力支持，推动产业升级。目前中信信托已在土地流转示范区推动一项新生物技术产品——高效复合微生物菌剂，该技术不仅能够解决蔬菜垃圾污染问题，还能改良土壤结构，调节土壤微循环，提升土地资源品质。2013年12月，中信信托与拜耳签署合作备忘录，双方将合作推出包括山东青州在内的“拜耳蔬菜解决方案”，提高蔬菜种植科技水平。此外，中信公司还将协助引进包括种子培育、现代化养殖、农副产品加工等现代农业生产项目。

3. 提高了农民收益。根据合作协议，流转土地每年将获得800元/亩的基本租金收益，如果流转土地经营好，收益高，农户还将获得超额收益，预期每年土地总收益能达到1000元左右，这不但保证了农民承包土地收益，而且将其从土地束缚中解脱出来，解除后顾之忧，实现职业转变。目前，该村大部分年轻农民在外打工，月均收入一般在3000元左右;而少数不愿外出或年纪大的农民可选择在种植合作社打工，月收入也能达到1500元左右。以五口之家计算（夫妻、两位老人、一个孩子），土地流转前，夫妻二人外出打工，两位老人在家务农，每年工作10个月，收入约7万元，且要承担自然灾害造成的减产风险;而土地流转后，两位老人到种植合作社打工，家庭年收入能达到9.8万元（仅获得基本租金收益情况下），较土地流转前增收约2.8万元，且不必承担农业生产风险。

三、土地承包经营权集合信托成功运作的制度基础

（一）基于法律基础与政策环境的制度创新实现规范化

本案例中信托法律关系的客体——信托财产为承包地的经营权，包括对承包地的占有、使用和收益的权利。土地承包经营权信托具备法律基础和政策环境：首先，不违背《农村土地承包法》之规定。我国《农村土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。尽管未明确规定承包经营权可通过信托方式进行流转，但根据民法领域“法无禁止即可为”的原则，土地承包经营权信托流转方式可归入“其他方式”之中。第二，符合我国当前政策精神。2014年中央一号文件正式提出农村承包地所有权、承包权和经营权的“三权分离”，在落实农村土地集体所有权基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，目前，农村土地确权颁证工作也已在全国推开。南小王村信托流转的对象是承包地的经营权而非承包权，更非所有权，而土地的农业用途更是严格限定于农业生产，因而符合当前我国农村土地改革政策精神。

（二）“二次代理”机制实现规模化、集约化

一般而言，土地承包经营权的委托人应是土地承包人——农户，但农户作为委托人存在两个方面的问题。首先，农村土地经营呈现碎片化，单户承包地规模较小，信托公司与几百甚至上千的农户逐一协商并签订协议成本巨大，不具备可操作性。第二，土地承包经营权信托是一种知识密集化的金融产品，契约内容复杂，农民在与信托公司谈判中处于明显弱势地位，容易形成不平等条款;而且信托业务运作中农户既无法直接行使对受托人的监督权，亦缺乏足够财力聘请专业人士进行监督。在南小王村信托案例中，实际上是采取了“二次代理”机制，即土地承包人委托土地股份合作社代其行使权利，土地股份合作社进一步将土地委托给信托公司经营管理，较好地规避了上述问题。

从信托内容看，根据我国《信托法》规定，信托无效情形有6种：（1）信托目的违反法律、行政法规或者损害社会公共利益;（2）信托财产不能确定;（3）委托人以非法财产或者本法规定不得设立信托的财产设立信托;（4）专以诉讼或者讨债为目的设立信托;（5）受益人或者受益人范围不能确定;（6）法律、行政法规规定的其他情形。而土地承包经营权信托的目的是实现土地整合，提高土地收益，显然具有合法目的;承包经营权属于一种用益物权，具有确定性和合法性，是一种确定的信托财产;土地股份合作社作为受托人，代土地承包人行使信托受益人权益，并将所取得的收益向土地承包人分配，因而受益人也是确定的;不存在信托无效的其他情形。可见，土地承包经营权信托符合《信托法》规定的信托设立条件，属于有效信托。

四、制度设计评价

经济机制设计理论以资源配置的有效性、信息利用有效性和激励相容性三项准则作为经济机制优劣评价的基本标准。南小王村的土地集合信托实际上是农村土地流转的一种规范化、规模化、集约化的制度安排，可以用机制设计理论的三项基本标准予以评价。

（一）资源配置的有效性

南小王村的土地承包经营权集合信托中涉及的资源主要有两部分：土地承包经营权和资金。

从土地资源角度分析，信托流转实现了土地资源的整合与综合利用。农户在保留土地承包权的前提下获得稳定的资金收入，同时可摆脱小块土地束缚去创业或务工而获得更高的收益，实际上实现了土地和人力资源配置的同步优化。信托的“闭锁效应”——信托一旦设立信托财产自行封闭与外界隔绝，使承租人具备了长期耕种承租土地的条件，有助于激发其能动性和创造性，实现土地的规模化和专业化经营，提高长期土地收益。值得注意的是，南小王村集合信托制度设计不是简单的土地集中经营，中信信托的介入有助于实现受托土地的综合规划，通过土地整理、技术引进、产业升级等实现从传统农业向现代农业、高科技农业的转变，提高土地综合收益，因而更有利于实现土地流转的规模经济效应。从中信信托公司角度看，这一创新扩大了业务范围，提高了经营收入，甚至可能创造新的“蓝海”。可见土地承包经营权信托流转实现了帕累托改进，即资源配置是有效的。

从资金角度分析，南小王村的制度设计可从两个方面拓展融资渠道：发行资金信托计划筹集资金补充土地整理和承租方日常经营需求;整合的1850亩土地折合成1850万份A类信托单位的受益权可以转让，实现了土地收益的资本化。但从实际运作看，融资机制的实现难度比较大，项目运作近一年，融资目的尚未实现。本文认为有两个重要影响因素：一是土地流转面积较小，规模效应不足。当前该地区土地租金水平大约为1000元/亩左右，假如通过土地整理等方式土地租金水平翻一番，达到2000元/亩，扣除800元/亩的农户基本租金收益后，1850亩土地每年租金中可用于支付信托产品本金及预期收益的资金只有220万元，发行信托产品融资不具有规模效应。二是缺少政府支持机制设计。从我国乃至发达国家情况看，资金信托运作以农业生产项目为投资对象的很少，这是因为农业生产风险高、收益低，很难满足信托资金需求。提高农业生产项目对信托资金的吸引力，最有效的手段是制度安排中引入地方政府，由其通过“风险补偿基金”等方式进行财政支持或提供“隐形担保”。但遗憾的是南小王村项目中缺乏地方政府的支持机制，从这个角度来看，其外部融资机制设计尚不完善，有进一步改进的空间。

（二）信息利用的有效性

该原则要求制度运行过程中尽可能降低信息成本。南小王村集合信托的制度安排至少从三个方面降低了信息成本：首先，“二次代理”机制，即农民专业合作社统一整合社员土地并进而委托信托公司运营的制度设计，降低了农户与受托方之间的信息传导成本，提高了信息的利用效率，有助于土地流转契约的达成。第二，土地信托使农业经营者获得大量集中的土地使用权，无须直接面对众多分散的农户，只需与中介机构进行协商谈判，交易成本较低。第三，信托公司扮演“中间人”角色，发挥了良好的“信息传导”作用，更容易吸引外部市场主体参与到土地整理、产业升级等项目中。因而可以说此制度安排提高了信息利用的有效性。

（三）激励相容性

激励相容性要求能协调所有经济单位达到激励一致，在南小王村案例中就是能够实现各方利益紧密相关，以土地收益长期最大化为共同目标。南小王村项目中，参与主体包括土地股份合作社（代表农户）、信托公司和承租土地的种植合作社。从参与主体收益来源看，承租土地的种植合作社的收入来源为土地经营收入;土地股份合作社的收入为土地基本租金收益和超额收益;信托公司的收入为固定信托报酬和浮动信托报酬。可以看出，土地股份合作社和信托公司的收入来源均为土地租金收入，租金收入越高，收益亦越高。土地租金是由土地产出水平、土地流转市场供求关系等因素共同决定，土地产出水平越高，土地租金收益就越高。因而参与各方的共同目标均为提高土地长期收益水平，即制度设计具有激励相容性，而这正是中信信托公司发挥其自身优势，积极进行土地整理，为承租方引进先进技术，推动产业升级的原因所在。

五、结论

农村土地承包权经营权信托在维护农村土地所有权和承包权基础上，实现了土地经营权流转，符合我国当前农村土地法律规定，更顺应了我国当前农村土地改革的政策精神，是农村土地流转的有效形式。

南小王村土地承包经营权集合信托的制度设计实现了土地资源的有效配置，更有利于实现规模经济，且各种信息能够得到有效利用，参与主体目标一致，具有激励相容性，因而，从推动农村土地承包经营权流转角度而言具有合理性。

南小王村项目的参与者均为市场经济主体，自主达成合作协议，即具备社会经济基础和社会需求。但农业作为弱势产业，在没有政府参与的条件下，对金融资源的吸引力明显不足，且目前土地流转规模较小，因而融资机制未能有效发挥作用，可考虑在制度设计中引入政府要素，通过“风险补偿基金”等方式进行财政支持。

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The Rural Land Circulation Arrangement Based on Trust System： A Case Study of Qingzhou Nanxiaowang Village

Chen Haiqing   Qing Jiankui

（Weifang Branch of PBC，Weifang   Shandong   261041）

Abstract：It is a trend to promote rural land circulation to achieve large-scale and intensive operation. Designing a scientific and rational land circulation arrangement is vital to safeguard farmersrights and interests as well as to promote rural economic and social development. Qingzhou Nanxiaowang village and CITIC trust company cooperated to design a rural land trust which can integrate land and money to realize the purpose of land circulation and capital inputting. This paper analyzed the case of Nanxiaowang and argued that assembled trust on the rural land is in compliance with the country rural land law，and also conforms to the rural land reform policy guidance，so it is an effective form of rural land circulation. The arrangement can realize the efficient allocation of land resources，effective use of information and incentive compatibility，so it can effectively promote the rural land circulation;but its financing mechanism design did not work well enough and could be improved by introducing the government factors.

Key Words：rural land contractual management right，rural land circulation，the trust，financing