加强地方政府非税收入管理的思考

顾颖颖

[摘要]随着新预算法的实施以及财政部关于深化财政体制改革的一系列举措，对地方政府如何提升非税收入管理水平提出了新的要求，本文通过回顾近年来财政部对非税收入管理的一系列重大改革制度，结合作者在实际工作中遇到的困惑，就如何加强地方政府非税收入管理提出了一些问题和相应的建议。

[关键词]地方政府；非税收入；思考

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.096

非税收入是与税收收入相对应的政府收入，是构成财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。

1 我国深化非税收入收缴管理制度改革历程

（1） 2001年国务院办公厅以国发办（2001） 93号文件转发了财政部《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理意见的通知》，提出了对中央单位的预算外资金收缴制度进行改革，实行收缴分离，同时要促进地方加大“收支两条线”改革力度，为地方政府在下一步规范非税收入管理方面奠定了基础。

（2） 2004年财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》，第一次明确了政府非税收入的概念和管理范围，为地方政府规范非税收入管理指明了方向。

（3） 2009年财政部下发《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，从全面推进非税收入收缴管理改革、规范和完善非税收入收缴方式、健全非税收入收缴管理制度、规范非税收入收缴账户管理、完善非税收入收缴管理系统建设和加强非税收入收缴执行情况分析及强化非税收入收缴监管七个方面，对地方政府实行非税收入收缴管理提出了具体要求。

（4） 2012年财政部下发《财政部关于进一步加强地方非税收入管理的通知》，针对地方政府在非税收入管理中存在的一些问题提出了新的要求。主要有，提高财政收入质量，夯实财政收入基础，规范地方非税收入管理。文件明确提出：地方政府要加大对行政事业性收费项目等非税收入的清理力度，坚决制止地方政府为追求财政收入增幅而增加非税收入的行为；严格区分非税收入资金性质、入库情况、适用不同的预算编制等；严禁收缴行为与财政拨款支出挂钩、非税收入与经费奖励挂钩等违规行为以及重申了非税检查中违规的相关处罚。

2 地方政府非税收入管理现状

以我市为例，太仓市贯彻和落实财政部、江苏省财政厅关于规范非税管理的相关文件精神，从2006年起实行了非税收入收缴管理改革。一是出台《关于实行非税收入收缴管理制度改革的意见》的文件，将非税收入纳入公共财政预算管理，从规范改革非税收入收缴管理制度人手，加强地方政府非税收入收缴管理。二是改革传统的票据管理方式，以计算机管理替代人工管理，从原来的“单位开票、单位收费”方式，转变为非税收入“单位开票、银行代收、财政统管、实时入库（或专户）”的征缴方式。按照财政部《财政票据管理办法》有关格定，严格对财政票据的管理。三是按照现行管理要求对原非税业务系统进行升级，搭建纪委、财政、物价一体的收费监测平台。四是加强政府性基金和行政事业性管理，建立规范有序、公开透明的收费管理制度。定期公布我市行政事业性收费目录和政府性基金项目目录清单，做到目录之外无收费，目录标准范围内收费。动态公布各类减免、缓征、停征和取消收费制度。五是贯彻落实新《预算法》和深化预算管理制度改革的要求，单独编制政府性基金预算。完善政府性基金预算编制，建立政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制。

3 地方政府非税管理中存在的问题与思考

3.1存在的问题

（1）非税管理法制化进程缓慢。2015年1月1日实施的新预算法第五条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。其中一般公共预算是以税收为主体的财政收入，其中包括行政事业性收费等纳入公共预算的非税收入；政府性基金属于规定特定用途、单独编制预算的非税收入，由此可见对非税收入的规范管理意义重大。按照相关定义，非税收入具体包括：行政事业性收费收入、政府性基金收入、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收入、彩票公益金等其他收入。虽然各地地方政府都在积极探索适合自己地区的非税管理政策，以江苏省为例，2012年和2013年先后由江苏省人大常委通过并公布了《江苏省非税收入管理条例》和《江苏省行政事业性收费监督管理办法》。但罚没物资管理方面，依然执行着2001年江苏省人民政府公布的《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》。另外，江苏省财政厅每年公布的行政事业性收费项目目录所附的收费依据政策较多，很多都是20世纪90年代，无从查起。从全国的非税收入管理来看，至今仍没有一套完整、系统的法律法规或管理细则。因此，建议从国家层面完善非税收入管理的制度建设，尽快梳理现行相关政策，对不合时宜的相关政策进行更改废除，出台一套全面、规范、可操作的非税收入管理规范。

（2）信息化建设水平有待提高。虽然各地政府越来越重视非税信息化系统的建设，以我市为例，太仓市非税收入信息化系统始建设于2006年，并于2015年进行了更新升级，并在管理功能上进行了较大的完善，新增了报表决策、预警控制，物价监管等功能，但目前各个地方的非税信息化系统都是白成一体，没有一个全国统一的征管信息系统，甚至省内同一市所辖内的区县都使用各自开发的软件，从而导致各地信息化管理的水平参差不齐，无法实现信息共享，各地使用的非税票据格式也不尽相同，信息工程的重复开发，也造成了财政资金的浪费。

建议建立全省统一的非税征管管理平台，统一管理，在开发过程中充分听取各地管理部门的管理需求和意见，开发一套"高效便民"、"严控监管"的非税征管管理信息系统，最大程度的实现信息共享。

（3）非税收入征收与管理监督环节脱节依然存在。各地政府对非税收入的征收渠道各不相同，同时存在着财政部门白行征收、委托税务部门代征、委托各部委办局或其他相关单位征收的情况，征收渠道不同导致地方财政部门对征收源的信息掌握不全面。

以政府性基金中的防洪保安资金征收为例，该项基金是由地税部门代征，征收依据按不同行业销售收入的不同比例来征收，征收数据源由税务部门掌握，作为基金收入管理的财政部门仅获得最终收入数，这就造成管理部门与征收部门信息不对称，可能会引发征收部门的少征、不征或发生随意减免等违法违规现象。

3.2建议

对于上述问题，提出以下建议。一是积极搭建非税收入的征收数据的信息平台，实现管理部门、征收部门之间的数据共享，实现非税收入按规定收取，按标准收取，做到应收尽收，杜绝乱收费、乱减免等腐败现象。二是加强财政票据管理，从源头上实现以票管收，做好财政票据的领、用、管、销等工作，明确各种财政票据的使用范围，适用内容，通过财政票据人手，加强对非税收入征收的审计监督，确保非税收入征收合法合规，应收尽收。