我国农民工住房保障问题研究

作者简介：王天（1992-），女，汉族，山西省临汾市人，硕士研究生在读，山西财经大学，研究方向：住房制度。

摘要：伴随着我国城市化进程，以及社会经济的发展，越来越多的农村剩余劳动力聚集于城市，他们为城市的发展做出了巨大的贡献，同时，新生代农民工在进城务工人员中所占比重也逐渐增大，相比起父辈，他们有着更加强烈的定居城市的欲望，然而，长期以来农民工这一群体被城市住房保障体系排除在外，他们自身又缺乏改善居住条件的能力，因此农民工的居住问题日益突显，居住状况令人担忧。因此如何解决这个问题，是维护人的基本生存权的体现，对促进城市化进程和构建和谐社会具有重要意义。

关键词：农民工；居住问题；住房保障

一、农民工的居住现状

（一）农民工的居住类型[1]

一般而言，大部分农民工通过租赁民房的方式解决居住问题，其余有的农民工住工作单位提供的集体宿舍，也有少数农民工居住在工作的地方，只有极少一部分的农民工居住在自己购买的住房里。农民工相对集中的居住地点是：城乡结合部、城中村、单位宿舍和棚户区。

1.城乡结合部。城乡结合部是城乡交错带尤其是指接近城市并具有某些城市化特征的乡村地带，又称城市边缘地区。由于其自身的特点，决定了它具有较强的包容性，是主体为农民工的外来人口首选地点。农民工在城乡结合部居住的主要原因有两个：靠近工作地点、房租比市区的租价便宜。居住在此地域的外来人口大多是在附近城区工作的建筑工人、小商贩、服务员、餐饮摊主、搬运工等。

2.城中村。城中村是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。严格来说，城中村与城乡结合部是有区别的，前者完全处于市区内。而后者则是城市与乡村的过渡地带。

大多数租房住的农民工选择在城中村寻找房源是由于低廉的房租以及较易同周围村民产生认同感。然而，毋庸置疑的是，城中村中村民观念和素质、管理制度、基础设施、土地规划等许多方面的问题纷繁复杂，难以与城市化进程接轨，差强人意的居住空间和环境，是农民工难以提高生活质量的一个重要原因。

3.单位宿舍。单位宿舍是用人单位为其员工提供的住房，多为集体宿舍。为农民工提供单位宿舍的行业主要是建筑业和服务业，住房类型为单位宿舍的农民工主要有服务员、建筑工人、环卫工人和工厂工人。其中建筑农民工住宿的地方一般都是在工地搭建临时性的工棚，或者有些建筑工地在建筑的地下车库等地方搭建临时的棚屋为建筑农民工提供住宿。与其他住房类型不同，单位宿舍一般为居住人数较多，缺乏私密空间，同时部分企业为节约成本可能会降低住宿条件。

4.棚户区。棚户区是由简易房连接而成的房屋群。这类建筑区群一般建筑密集，一户接着一户，连成一片，区内道路狭窄，障碍物多，水源缺乏。棚户区里的农民工以干苦力工作为主，如建筑、装卸、搬运等。除此以外，还有部分在棚户区内做废品回收生意，摩托修理店，小卖部，反饭馆等。

综上所述，由于房租低，农民工在生活方式和生活习惯上与当地居民有着天然的相似之处，两者易于融合，因而城乡结合部、城中村和棚户区成为农民工主要的自发聚居区。而单位宿舍则由于不需要住宿费用，也成为农民工的聚居区。

（二）存在的问题

由于农民工聚居区域自身存在一系列问题，并且缺乏必要的保障体系，使得农民工还普遍生活在没有固定居所、住房环境拥挤、治安隐患突出等令人担忧的环境之下，住房问题严重，[2]具体表现如下：

1.居住条件差

（1）住房空间狭窄。农民工住房面积小，是受到多方面因素影响的结果。从房源上看，房东在利益驱动下，力求在有效的土地面积上建成最多的房屋，因而他们提供的出租屋一般面积狭小；至于单位宿舍，由于农民工一般从事劳动密集型产业，单位人数较多，同时从节约成本的角度考虑，住房面积不得不低于一般住房需求；从农民工个人角度而言，受个人收入水平的影响，不得不选择空间狭小的房屋。

农民工住房的居住面积过于狭小，一方面可能导致生活条件恶化，造成疾病的交叉感染；另一方面可能危害农民工的身心健康，进而影响工作状态。

（2）配套设施不完善。配套设施的不完善主要体现在室内和室外两大方面：第一、农民工的室内设施过于简陋甚至处于缺失状态。首先，厨房和卫生间的拥有率较低；其次，农民工住房内的家具简陋，一般只有最基本的必备的生活用具；最后，部分农民工住房的采光和通风条件较差，很容易造成空气不流通。第二、在农民工居住区主要集中于城中村、城乡结合部等地区，这部分地区周围缺乏必要的娱乐设施，而类似于电脑、电视这样的家用电器农民工也十分缺乏，只有极少部分农民工才有能力拥有，他们在工作之余缺乏必要的休闲娱乐活动。

（3）居住区存在安全及治安问题。农民工住房情况复杂，缺乏安全保障。一方面，农民工居住区流动人口多，人员复杂，失窃、打架斗殴等治安问题发生频率高，这些地区的治安问题往往成为当地派出所最棘手的辖区。另一方面，安全隐患多。农民工居住地区的建设缺乏一定的规划控制，各类建筑挤占公共空间，没有必要的消防、救援通道，防灾救护能力脆弱，同时房屋建设没有经过科学的设计，更不用说达到防震抗震要求了。

2.环境卫生质量差

农民工居住区环境卫生存在先天不足。具体表现为：建筑密度大，房屋建筑缺乏规划；市政配套差，绿地少，缺乏排水设施使得生活污水排放不当；道路建设不足，道路狭窄且不平坦；环卫工作不到位，生活垃圾处理不及时导致堆积等，居住环境差强人意。

3.存在社会融合问题

农民工与城市市民在居住条件上存在巨大的差异，如前所述，流动人口的住房条件差，甚至远低于基本需求；同时，户籍制度，就业制度，社保制度，教育培训制度的差异也容易造成农民工的社会融合问题，从而加剧不满情绪的产生，影响社会和谐。

二、现行有关农民工住房的政策

农民工住房政策的演进大体上可以划分为两个阶段：第一阶段是将农民工住房政策定位于解决农民工这一特殊的城市低收入住房困难群体的住房问题（2004-2011），第二阶段是定位于农民工享有基本住房保障权利（2012年至今）。[3]本文主要介绍第二阶段：

1.2012年7月11日，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这一规划中指出要向“城镇稳定就业的外来务工人员”提供公共租赁住房，满足农民工的基本住房需求、实现农民工基本住房保障。

2.2013年4月住房和城乡建设部发布的《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》通知指出：要求在2013年底前，地级以上城市要明确外来务工人员申请住房保障的条件、程序和轮候规则。这实际上就是要求地方政府要将农民工住房保障工作做实。

3.2014年3月16日，中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》具体提出了针对农业转移人口的住房保障发展的政策措施。基本思路是分类保障，一类是进城落户农民，这部分人因为已经农转非，因此应完全按照市民身份纳入城镇住房保障体系，按市民待遇享受城镇住房保障；另一类是非农转非的农业转移人口，对这部分人则要以积极的态度，采取多种措施提供保障。

4.2014年6月，住房和城乡建设部发布《住房城乡建设部关于并轨后公共租赁住房有关运行管理工作的意见》，明确廉租住房和公共租赁住房并轨运行后住房保障对象包括“稳定就业的外来务工人员”。

总的来看，农民工住房政策对解决农民工住房问题发挥了巨大的作用，但也要看到农民工仍旧是城市常住人口中住房条件最差的群体，如何进一步提升农民工居住水平，使农民工也能在城市享有适当的住房，最重要的一点就是要结合实际，构建公正合理的农民工住房保障体系，实现住有所居。

三、完善农民工住房保障体系

农民工住房保障体系的构建以及住房保障问题的解决，一是需要政府切实履行公共服务职能，提升政策执行力；二是要除去现有的政策弊端，解决农民工住房保障问题，三是要进行政策创新，构建合理地农民工住房保障体系，为农民工创造更好的生存环境。[4]

（一）政府切实履行公共服务职能

1.为农民工提供多样化的保障性住房。受限于工作，居住聚集区的影响，农民工逐渐被排斥在城市生活的外围，因此，将农民工纳入城镇住房保障体系，能够有效缓解这一现象的产生。与此同时，鉴于农民工的流动性和政府筹措资金的多样性，可以采取多样化的保障方式，经济适用房、廉租房等多种方式并存，决定农民工是购房、租房还是租售并举，或者由用工单位为城市农民工提供居住宿舍。通过为农民工提供多样化的住房，以提高农民工的居住水平。

2.提升政府的政策执行力。由于农民工保障性住房提供方式多元化，参与的社会组织多样化，政府允许多种社会机构或者组织参与到农民工住房保障当中。使得管理主体（政府）与管理对象（住房）之间的关系由直接管理变为间接管理，同时，中间环节的增加加大了管理疏忽出现的可能性。提升政府的政策执行能力，加强政府对农民工住房保障的监管力度，使政府重新回到合理监督和有效管理的位置上来，以确保政策的公平性和透明性。

（二）完善农民工住房保障体系

1.完善农民工住房保障法律体系。农民工住房保障法律法规的完善，有助于维护农民工的权益，为国家和政府的管理提供法律依据，同时可以有效制约监督管理主体滥用权力或不尽职责的行为；完善农民工住房保障法律体系，有助于提高管理主体的立法、司法、执法的力度，为农民工住房保障制度的运行听良好的法律环境。

2.完善农民工住房保障的监督管理体系。完善农民工住房保障的监督管理体系，有助于加强各部门的沟通与相互监督，有助于住房保障信息的公开化，确保农民工住房保障体系的公平、公正、透明，针对当前农民工住房保障体系的现状与特点，应对农民工住房保障体系实行公众监督、部门监督和法律监督相结合的监督管理体系。

（三）农民工住房保障政策创新

1.开展地区试点工程。由于各地区具有不同程度的政治经济文化差异，以及各自不同的政治决策能力、执行能力。因此当制定出相关政策后，在政策执行之前，应首先在具有代表性的地区试行，观察农民工对新政策的反应及社会接受程度，以便及时对农民工住房保障政策进行修正。开展地区试点工作主要从资金以及宣传这两个角度进行。

2.广泛采纳农民工的建议。农民工是农民工住房保障制度的受益群体，征求他们的反馈意见，有利于了解农民工的具体需求，构建合理的农民工住房保障体系。然而在现有的政策体系中，缺乏了解农民工具体诉求以及采纳建议的渠道。伴随现代管理理念的提出，以及公民理念的转变，相关部门应当同农民工进行沟通，了解现实情况，并广泛接收农民工的意见和建议。

现阶段，农民工的住房以城中村、城乡结合部、员工宿舍等为主要类型，居住环境差，条件恶劣，由此还容易引发一系列社会问题，因此，应当构建合理完善的农民工住房保障体系，并且结合实际情况，推行强有力的住房保障政策，这样，不仅有利于改善农民工居住条件，提升农民工的福利水平；而且还有利于避免社会问题的产生，有助于构建社会主义和谐社会。（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

[1]梁燕平.农民工居住问题现状及对策研究[D]广西师范大学硕士毕业论文.2005

[2]王晓营.农民工住房保障体系的构建[D]山东经济学院硕士毕业论文.2010

[3]曾国安，杨宁.农民工住房政策的演进与思考[J]房地产市场.2014（9）

[4]蔡键，包云娜，陈安然.新型城镇化过程中农民工住房保障研究[J]江汉学术.2015（4）