武陵山片区出租车管理模式辨析与改革路径初探

单银波　陈杰　陈蓉　刘洋　吴永清

摘要：本文着眼于吉首市出租车行业的经营与管理模式，致力于提高城市出租车的服务水平，分析了出租车行业的特殊性，深入剖析吉首市出租车行业的管理模式，并结合各方面的客观条件和制度机制建设要求，提出了未来武陵山片区出租车行业管理改革发展的突破口，以及按三个阶段分步骤推进的改革路线图。

关键词：出租车；管理模式；市场机制；改革路径；武陵山片区

近十年来全国各地此起彼伏的出租车停运、司机静坐、上访等群体性事件，让出租车管理模式成为社会各界关注和争论的焦点，但是出租车问题是计划经济向市场经济转轨的典型问题，其复杂性远非表面上的管理模式那么简单，出租车行业发展已陷入利益、责任、手段、制度的多重困境。出租车行业的稳定与改革考验着民众的耐心和管理者的智慧。

一、武陵山片区出租车行业管理模式辨析

（一）我国目前出租车行业管理模式

北京模式——承包经营模式；出租车产权和经营权分离，出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司机则出资购车，承担运营费用，按月给公司上缴管理费（即份子钱）。目前我国85%以上城市出租车业的经营模式，都与北京模式基本相同。这种模式有着明显的缺陷：多出一个食利的中间层级——出租车公司为政府寻租提供了空间，出租车司机被迫上缴大量的管理费，收入水平低下。

温州模式——个体经营模式；产权和经营权统一并由个体经营者掌握的模式，个体经营者在拥有车辆产权的基础上，通过买断或者拍卖两种方式直接从政府获得经营权，进行自主经营。此经营模式的主要缺陷是：由于实行的是个体经营，监管难以到位；造成出租车经营权价格被哄抬，且抗风险能力较弱。

上海模式——公车公营模式；产权和经营权统一并由公司规模经营，公司从政府获得经营权，并由公司直接出资购买车辆，招聘司机。这一模式的最大好处是公司的责、权、利统一，容易形成规模效益和品牌效益。但是能够购买经营权一般是资金雄厚的大型财团，这种情况下极容易形成非市场形成的垄断给予政府以寻租的巨大空间出租车驾驶员和普通消费者仍出于劣势地位。[1]

（二）出租车市场调控方式

出租车市场的调控方式主要有牌照数量管制、新进入者管制、费率管制和标准管制。目前全国所有城市都实行出租车牌照的数量管制，城市政府根据规划及市场需求定期投放一定数量的运力。国内大多数城市出租车运力投放基本在现有市场格局范围内进行，有的按持有牌照比例配标，有的按服务质量招投标，基本冻结了新进入者的可能性。

出租车牌照数量管制对叠加的新进入者限制，经营主体限制是出租车行业矛盾持续存在的首要因素。由于政府往往顧忌多方阻力而推迟投放计划，减少投放规模，不能及时实现市场调控，数量管制下的运力不足现象普遍存在。根本上导致了乘客抱怨打车难、驾驶员抱怨收入低、黑车多、公司与承包人产权纠纷等发展困局，而新进入者限制和经营主体限制又持续巩固和强化了这一困局。比如《重庆市出租汽车客运管理暂行办法》（ 渝府令〔2013〕271号） 规定“在主城区内经营的，依法取得主城区出租汽车客运特许经营权指标 100 个以上； 在主城区以外经营的，依法取得所在营运区域出租汽车客运特许经营权指标 10 个以上”[2]，直接形成了新增竞争主体的封闭性限制。这说明政府选择的是一条行政解决利益调整的道路而非市场竞争解决利益调整的道路，陷入行政干预泥潭在所难免。

出租车的费率管制要符合出租车的发展定位和政府的角色定位，也要符合政府管制的公共利益出发点。出租车的租价过低，既可能增加过多普通消费群体、加剧“打车难”的局面，也是造成出租车驾驶员群体收入过低的原因之一。从出租车的市场属性和发展定位看，其竞争性、经营性明显强于公益性，特别是在像吉首等这样的中小城市，出租车不应当是普遍服务的廉价交通，不宜执行公共交通的低票价政策，也不应当享受财政补贴。

出租车的标准管制不仅需要有科学的准入门槛，更应当有促进优胜劣汰的分级评价与退出机制，安全和服务标准管制。目前看来，政府对“标准管制”的重视度远远不够，相反却过度依赖于市场机制能够发挥作用的“数量管制”。制定的出租汽车客运管理办法较多注重驾驶员的经济处罚，公司和从业人员信用评价体系建设严重滞后，没有严格与新增运力投放进行挂钩，安全与服务标准的政策导向和退出机制没有真正形成[3]。

（三）吉首出租车行业管理模式

目前吉首的出租车管理模式与北京模式大同小异。出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司机则出资购车，承担运营费用，按月给公司上缴管理费（即份子钱）。出租车的经营权大致为5年，挂靠费为18万元左右，除此之外，出租车司机每个月还需向出租车公司上缴3000元左右的运营管理费，除去这一系列的开支之后的所得才是出租车司机的毛收入。凡是关于出租车运营的所有费用都是司机负担，如修车、烧油、或者是一些其他设施的更换等。不仅如此，出租车司机的人生保险、医疗保险和社会失业保险等都需要自己负责，出租车公司一概不管。政府将出租车牌照分发给公司，然后由公司在统一想出租车配发牌照和运营许可证，这样就杜绝了新新力量的进入，保证了公司和政府的觉得垄断地位，出租车司机和消费者都处弱势地位。

二、吉首市出租车行业稳定与改革的突破口选择

破解吉首市当前出租车行业错综复杂的利益困局，必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。当前吉首市出租车的主要矛盾集中在：实际运力不足、有效竞争不足和优胜劣汰不足。由于这三项不足，导致许多问题衍生，如出租车挑客拒载、随意乱收费、乱停、半路丢客、绕道，拼车等等。

（一）实际运能不足、有效竞争不足和优胜劣汰不足是吉首市当前出租车行业的三大主要矛盾。“实际运能不足”是从乘客的立场得出的结论，是“打车难”的直观反映。据调查显示，平时每位乘客等车时间是8—10分钟，若是上下班高峰期或者雨天，每位乘客候车平均时间为18—22分钟。按国家平均每万人需要28辆出租车水平计算，吉首市2012年总人口29.57万，合理的出租车投放量应该为830辆左右。而目前吉首市实际投放量只有700辆左右，与实际需求相处甚远，这直接导致消费者的打车难现象的产生。 “有效竞争不足”是从出租车投资人的角度得出的结论，出租车牌照是定向获得的。2009年5月31日吉首市城市客运管理办公室发出《严禁私下转让倒卖出租车经营权的通知》，进一步规范该市出租车行业经营。《通知》明确指出，出租车经营权是城市的公共资源，由城市客运主管部门依法实施管理，出租车经营者只有使用权，任何单位和个人无权私自转让和倒卖出租车经营权。2013年4月份实施《吉首市城市出租车第二轮经营权出让方案》，又进一步限制了出租车经营权的管制和新增力量的管制，对市场进行计划控制。“优胜劣汰不足”是从出租车驾驶员的从业行为和生存状态得出的结论。在目前的规则制度下，出租车驾驶员群体明显存在逆淘汰现象，出租车驾驶员的利益空间越来越小，疲劳驾驶、拼车绕道、拒载挑客、随意提价等违法违章现象大行其道，出租车驾驶员从业资格优胜劣汰机制的欠缺进一步固化了驾驶员群体的强势地位。

（二）有效竞争不足和优胜劣汰不足的矛盾是相互关联的系统矛盾，事关出租车行业稳定，应放在武陵山片区出租车改革关注的首位，解决的突破口是开放新进入者限制，拓宽出租车行业从业人员来源，同时将公司牌照规模与所属驾驶员从业信用记录的总体水平挂钩。出租车行业多年来不断爆发停运事件，表面看是驾驶员待遇问题，但本质上其不稳定性因素主要来自这对矛盾。要解决这对矛盾需要一系列的制度安排，突破口需要双管齐下： 一是开放新进入者限制，增加牌照持有人之间的竞争。二是以出租车驾驶员的从业信用记录为依据，建立出租车驾驶员的分级管理制度，并将出租车驾驶员优良信用等级比例与公司的牌照规模挂钩，对未达标企业强制削减牌照规模并限制参与新增运力的竞争。三是积极发展约租车、支持私家车拼车是解决实际运能不足矛盾和高峰期拥堵等问题切实可行的突破口。解决“打车难”问题不能单纯依靠加大经济投放，这既不实际，也不能解决高峰期拥堵导致的“打车难”，而且可能加剧高峰期拥堵现象。积极发展约租车、支持私家车拼车既能缓和市场供给矛盾，又对现有出租车市场不构成重大冲击[4]。

三、吉首市出租车行业稳定与改革发展的机制构建或路径分析

深化出租车行业改革应兼顾当前客观的市场条件和管理水平，总体谋划、分步实施、循序渐进，最终实现政府、公司、驾驶员、消费者多方利益平衡的多赢发展局面。为此笔者将据此提出吉首市出租车行业稳定与改革发展的几条有效路径，最终实现出租车行业的多赢局面。

（一）扭转现有市场格局的产权关系，消除经营歧视，促进经营主体间的有效竞争机制

第一步是降低过高的入行规模要求。入行最低规模要求的确定既要考虑适度集约化的需要，以减小行业管理难度，又不能人为设置进入壁垒，巩固现有公司既得利益，要通过“活水养鱼”来推动出租车经营主体之间的竞争。第二步是研究细化出租车投放机制。进一步细化出租车平均有效里程利用率阀值的合理运用，通过科学手段和法定程序及时响应市场需求，投入适量的新增力量。第三步是评估单个出租车牌照的现有市场价格，修改签订特许经营协议，增加关于新增运力投放的协议约定。若按照政府确定的牌照有偿使用费获得经营权的，牌照实际持有人（公司或其他） 或牌照营运的相关个人（承包人、驾驶员） 不得以任何理由抵制政府依法进行的新增运力投放，若经查实将给予严厉打击，如取消该牌照持有人的持有权。第四步是在符合法定条件时新增投放一批牌照数量，开放新进入者限制，打破现有市场主体格局。

（二）强化安全与服务标准，完善优胜劣汰，进一步强化安全与服务质量保障机制

第一步：重新审视经营应具备的最低安全与服务标准。针对经营主体和从业人员，以营运安全和服务质量为核心，建立完善严格的市场信用考核评价体系，实行累积信用评价分级，建立牌照数量规模大小与经营主体安全服务信用等级高低挂钩、与从业人员安全服务信用等级高低比例挂钩的管理机制，形成诚信守法经营、提高服务质量的正向激励。对达不到最低安全与服务标准、损害驾驶员合法权益、或已不具备出租车经营基本条件的公司，应当及时强制性退出，实现出租车投资人的优胜劣汰。第二步：建立完善出租车行业雇主协会和驾驶员工会制度，促进形成工薪待遇协商机制。行业雇主协会主要由出租车经营者组成，进行行业间信息交流、工作协调，以避免一些非正当竞争带来的负面成本，从而使社会负效益减少。驾驶员工会主要由出租车司机组成，大家相互交流，出现一些矛盾和问题时可以由工会出面解决，工会可以通过正当途径为出租车司机争取福利。同时工会还有一个重要的职能就是监督和管理出租车队伍，使出租车行业规范化、制度化。

除了专业的出租车之外，还可以研究开放约租车市场，形成约租车预约服务和出租车巡游服务的市场供给结构[5]。研究建立约租车的准入标准（ 车型、颜色、从业人员、保险）、信用档案和约租服务网络，引导“黑车”转型为约租车合法经营，利用信息化手段加强对约租车违规巡游服务的监督，违反者应严格按非法营运的上限执法并建立“黑名单”制度。

（三）增强市场预期信息透明度，实施弱化数量管制和费率管制机制

第一步：建立适应市场开放需要的出租车（ 含约租车）管理信息系统，依靠信息技术确保营运主体和从业人员始终处于政府的监控网络之中，提供便捷的网络查询，从而大大降低行业管理难度，提高面向市场的管理执行效率，同时大大降低信息不对称产生的社会成本。第二步：研究建立开放数量管制后的出租车新进入者的抗风险能力和行业管理效率的问题。首先要建立强制保险制度和调节基金制度，全面落实出租车强制保险制度（交强险+承运人责任险），以解决个体经营者进入后的事故风险承受能力问题。此外还需研究建立市场竞争度调节基金（ 类似于现有企业收取的风险抵押金，以政府信用保证可进可退） ，用于出租车发生较大事故时强制保险赔偿。

四、有效推行机制的建议

“理想是丰满的，现实是骨感的”，理论机制提得再好，关键还是要看实施。要想完整的推行上诉三个机制，后续要做好如下三个准备。

（一）建立健全相关的法律和监督管理机制

放开数量管制，由市场需求决定新进入者。这样可以保证供需平衡，但是需要对新进入者进行严格的审核、考察和监督。因此就需要一套健全完整的监督者制约体系。首先要建立一套新进入考评制度，考评驾驶情况，抗风险能力等。其次在现有监督机制的前提下要加强服务态度、质量的管理；对一些违规行为如绕道、拒载或者中途卸客等行为严加管制，一经发现严惩不贷，确保服务质量的提高。再次要建立完善的退出考评机制。对需要退出的要进行严格审核，确保工作衔接到位。

（二）净化市场

开放数量管制，意味着进入出租车市场的条件放宽，要保证出租车系统合理高效运行，必须提高从业人员的素质和法律、责任意识。首先要对现有的从业人员进行全面的考评，对那些业务素质不高的从业人员进行清理。其次建立一套从业人员考评制度，严格考评监督。

（三）完善竞争和制约机制

首先可以开通互联网监督平台。随着网络化时代的到来，建立網络监督平台可以扩大监督范围，监督效率。其次加强从业人员教育，使其警钟长鸣，不敢违反制度。然后要将从业人员收入与考评密切挂钩，对于违反制度行为予以重负。最后完善从业人员的福利制度，为从业人员缴纳五险一金，解决从业的后顾之忧，让其不想违反制度。

（四）处理好效率与公平的关系

效率与公平往往是对立的，很难协调好，但是又必须协调好。出租车行业首先要做好定位，他不是为满足所有人公共交通，他是为了满足部分特殊人群特殊需要。所以不可能做到人人都能乘出租车，既然不能乘出租车但是又需要交通工具，所有必须完善好公交系统。保证公交能够满足人们的出行需要。出租车实现效率职能，公交车实现公平职能。

如要全面系统地构建武陵山片区中小城市出租车规范化管理发展策略，关键在于如何兼顾效率与人民利益的关系。只有兼顾了二者，才可能提示整体的实力和品质，实现城市和谐，交通和谐，实现城市新型化建设的目标。

结语

对于中小城市来说，必须将土地利用规划、交通规划、房地产开发策划、公共交通运营策划等等作为一个整体来研究和运作，才能真正改变城市出租车行业的现状。吉首市坐落于武陵山区，城市自身条件欠佳和规划欠合理，主城区道路狭窄，且只有一条主要交通枢纽，交通拥堵问题以尤为严重，进行公共交通导向变革的战略规划已经刻不容缓。（作者单位：吉首大学法学与公共管理学院）

基金项目：“吉首大学2014年大学生研究性学习与创新性实验校级课题”吉首大学新开课程建设项目（社区管理，2011KCB22）

参考文献：

[1]曹其杰.我国出租车管理模式分析及改进[J].经营管理者.2009.12

[2]张英，朱建国.“香港模式”催生出租车行业变革[J].中国企业报.2009.6

[3]晨立.数量管制政策之恶——从温州模式看出租车业症结[J].传之行.2009.11

[4]晨立.中国约租车市场调研报告.[J]传之行.2010

[5]王克勤.中国出租车业的问题与反思.[N].经济观察报.2011.10