地方政府债务风险控制视角下的政府会计改革

孙静玉

摘要：改革开放以来，地方政府债务的增加为我国经济建设的发展做出了积极贡献，但是也带来了一定的债务风险，这与我国政府会计制度的不完善密切相关。本文通过对审计署对地方性政府债务规模审计报告的分析，得出了未来几年中国地方政府或有负债比例将不断上涨的结论。在此基础上从政府会计制度改革的角度出发，分析对地方政府债务风险进行控制的方法。

关键词：地方政府债务；债务风险；政府会计

改革开放以来，地方性政府债务的形成在我国加快基础设施建设，改善民生方面做出了积极地贡献，但是随着经济社会的发展，特别是在我国经济发展进入新常态的背景下，地方政府债务问题的突出现象，不仅存在一定的安全隐患而且可能制约宏观经济的平稳运行。自2008年全球金融危机以来，中央政府出于救市的目的，在宏观经济政策方面采取了积极的财政、货币政策，这给地方政府造成不小的财政压力，直接导致近年来地方政府债务的急剧增加，从希腊的主权债务危机来看，过高政府债务积累并不利于一国经济健康发展，政府债务风险的控制成了我国目前一个亟待解决的问题，要解决这个问题首先要求政府会计系统提供能够全面反映政府债务情况的信息，因为从本质上讲会计是一个信息系统，对信息的披露可以有效的加强对经济活动的监督，政府会计制度自然可以对政府的相关活动进行反映，以此为基础才能进行有效的风险控制与防范，这就对我政府会计制度改革提出了要求。

一、我国地方政府债务现状分析

截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占地方政府性债务总额的62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占比21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105 789.05亿元，比2010年底增加38 679.54亿元，年均增长19.97%。其中：省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。由此可见，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。但是省级政府或有负债所占比例并不高，越到基层的政府或有债务风险才越突出。

表1是2013年6月底地方政府性债务余额未来偿债情况，可以看出截止到2013年6月，地方政府的或有债务余额未来偿还情况呈现一个倒U型，自2014年开始，地方政府负有偿还责任的债务逐年递减，虽然2017年到2018年地方政府负有偿还责任的债务金额呈现上涨的趋势，但是实际上，政府负有偿还责任的债务占整个地方政府债务的总额的比例却是下降的，2018年及以后的可能承担救助责任的债务所占整个地方政府债务的比例达到最高值，高于35%，由于政府负有担保责任的债务（由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务）所占比例也是呈现逐年上涨的趋势，所以如果考虑政府负有担保责任的债务，政府或有债务占整个政府债务的规模比例将超过50%。由此可见，未来几年，对于地方政府或有负债风险的监督与控制将成为我国对地方政府债务风险控制的重中之重，如果此问题处理不佳，必然会对我国以后的经济平稳运行，社会民生的改善造成不利影响。

二、地方政府债务监督控制的主要手段

1、政府性债务管理制度框架的建立与完善

2011年以来，国务院有关部门和地方政府出台了多项制度，规范和加强对政府性债务管理。财政部完善了国债和地方政府债券发行相关管理办法，建立了地方政府性债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况；金融监管部门加强了对地方政府及融资平台公司的信贷管理，贷款规模得到有效控制；地方各级政府相继出台债务举借、偿还、使用和管理等方面制度2793项。截至2013年6月底，有23个省级、298个市级、1736个县级）出台了综合性的政府性债务管理制度。2014年10月02日，国务院更是首次发文全面规范地方政府性债务管理，这也标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》种提出建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，希望可以有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。

2、债务风险防范措施的强化

截至2013年6月底，18个省级、156个市级、935个县级建立了债务风险预警制度通过一系列的债务风险指标对债务的变动趋势和风险状况作出评价和实时监控；28个省级、254个市级、755个县级建立了偿债准备金制度，准备金余额为326550亿元。按一定比例将每年财政预算中的部分收入划为专项基金，扭转目前债务的偿还主要通过土地财政偿还的局面。同时，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，其中通过对公益性乡村历史债务的清理，化解农村义务教育债务97389亿元。

3、地方政府债务全方位立体的监督体系完善

首先，加强人大，财政部门以及审计部门对政府举债的监督约束，目前，多地方已经审议通过了人大对政府举债的监督办法，结合财政部门把关，把地方政府债务经市人大常委会会议审议通过的债务，需用财政资金偿还的直接债务，要建立偿债准备金，纳入年度财政预算，实行财政国库集中支付管理。而且对于非财政偿还的间接债务，举债单位要建立偿债准备金，实行财政专户管理，单独进行会计核算，最后审计部门定期对地方政府债务的进行审计，从全方位多角度立体的监督地方政府债务。

三、推动政府会计改革对地方政府债务控制作用

以上提到众多对地方政府债务进行监控的手段在一定程度上都有效的遏制了地方政府债务的大规模上涨，但是无法从根本上解决地方性政府债务的扩张问题，这种情况下，推动政府会计制度的改革成了必然之举。政府会计的整体目标是向政府有关部门、社会公众、其他相关机构及其他政府信息使用者提供对经济和政治决策及评价政府受托责任和业绩有用的信息。伴随政府职能转变、财政体制改革以及地方政府债务债券的松动，推动政府会计的改革，有利于提供债务风险控制所需的高质量信息，实现政府债务风险控制目标。主要表现在以下几个方面：

1、我国目前的政府会计是预算会计，以收付实现制为基础，这对于实现用政府财务报告直接考核政府预算完成情况是合理的，不过，收付实现制的种种弊端不断暴露，尤其是在政府债务风险控制方面严重不足，而权责发生制能全面的反映政府资产、负债、收入和支出等各方面资金运动，更具客观性、真实性，符合会计核算的客观性和谨慎性原则，这使得将权责发生制引入政府会计核算当中成了必然的选择，我国的现行制度的复杂程度高和多元化条件下，并且会计人员的专业素养及实际操作能力还不是很优秀以及实行成本过高的条件下，我们在政府会计中引入权责发生制的同时，也应充分利用好收付实现制，做到二者的有机结合，发挥更大的效应。在引入权责发生制的过程中要循序渐进，综合考虑各方面的影响因素，做到有主次、有目的地改革。

2、现有会计系统不同于西方国家的政府会计，无法全面反映政府整体的财务状况与运营情况。我国预算会计系统强调为预算管理服务，因而造成整个会计系统侧重预算资金的收入、支出及结存的核算，其财务报告（预算收支决算报告）也主要是针对财政收支及预算执行情况。对于政府控制的大量长期资产及其消耗情况、特别是政府承担债务以及还本付息情况等信息缺乏完整的披露，这也造成了无法对政府进行相应的绩效考核。所以实现预算会计和财务会计的分离是政府会计改革的另一个方面，预算会计是政府会计的一个部分，政府会计除了反应预算编制、调整和执行过程中的预算信息外，还需要全面的反应政府的财务状况，营运业绩等财务信息，因此进一步完善政府会计改革对全面的反映政府债务规模、偿还能力以及加强对地方政府的绩效考核，解除地方政府的受托责任有着重要意义。

3、从财务报告披露的角度来看，上世纪90年代后期，我国建立了预算会计体系，用来对政府资金活动进行核算、反映和监督。从目前来看，我国有着覆盖上百万预算单位和各级政府财政部门的预算会计体系和层层汇总上报的会计报表制度，但是实际上，从政府会计信息的核算反映到信息的报告披露都是不够充分的，真正的会计信息的需求者并不能够得到真实可靠的会计信息，其中一个重要的利益相关者就是银行，近年来，为了抵消2008年金融危机带来的负面影响，在中央4万亿的刺激计划下，地方政府积累了巨额的负债，而由于我国政府会计不需要出具公开经审计的报告，所以实际上银行并不了解政府的实际偿债能力，如果政府最终无法偿还债务，很可能带来严重的经济危机，首先遭殃的就是银行，这种情况下，推进政府会计改革，加强政府资产、债务等信息的真实披露有利于银行等金融部门可以衡量政府的偿债能力，充分考虑自身的资金安全，增加对政府贷款的审查与监督，降低地方政府债务的规模与风险。

综上所述，加快推进我国政府会计制度的改革，有可能成为我国进一步加强对地方政府债务管理的一个契机。（作者单位：东南大学经济管理学院）

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