政府绩效审计发展存在的障碍及对策

李玉倩

摘要：一个国家对绩效审计的重视与运用程度，是衡量该国审计发展水平的重要标志之一。本文分析了目前我国政府绩效审计存在四大障碍：对政府绩效审计的认识存在误区；政府体制尚不健全；缺乏政府绩效审计法规；审计队伍尚达不到政府绩效审计的要求。针对上述情况提出了相应的对策，即：树立绩效审计观念；改革政府审计体制；建立绩效审计的法律法规；加快建设适应绩效审计要求的审计队伍。

关键词：绩效审计；发展水平；审计观念

一、政府绩效审计的概念

绩效审计，起源于20世纪40年代政府审计领域的变革。随后五十年政府绩效审计有了较快的发展，并在美国、英国、澳大利亚等国家中得到了广泛的应用和推广。1986年的最高审计机关国际组织（INTOSAI）第12次国际会议将绩效审计定义为：独立评价或检查政府事业、项目、组织是否经济、高效率、有成果地开展运作，为公共措施的执行和后果提供相关的信息。根据定义，绩效审计是对政府工作的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effective）进行评价，绩效审计的本质含义就是“3E”。

下面通过举例来说明绩效审计的三要素。假设政府投资新建一条地铁线路，对该项目进行绩效审计时，大体应包括如下几个方面：（1）经济性审计：主要审计此线路是否在预期的时间内、用合适的成本建成，是否存在资源浪费的现象；（2）效率性审计：主要审计该条地铁线路的使用情况如何，其维护和管理系统是否有效率；（3）效果性审计：主要审计该条地铁线路是否缓解了当地的交通紧张状况，比如交通阻塞现象减少，堵车时间缩短等。但是，三个因素在实际执行过程中是融合在一起的，并没有进行具体划分。

二、绩效审计与财务审计的区别

绩效审计与财务审计有着明显的区别，我们从审计角度和审计标准两个角度进行比较：首先，审计角度不同。传统财务审计着重对被审计单位的财务状况是否合法合理表示意见，重点在于指出差错、失误和不当行径。而绩效审计则着重对被审计单位资源管理的经济性、效率性和效果性作出评估，另外，与传统财务审计不同，绩效审计的最终目的是为了给政府部门提供政策建议和智力支持。其次，审计标准不同。发现财务实务是否符合相关财务准则，是否符合法律和法规的规定是传统财务审计的衡量标准。政府绩效审计的标准相对于传统财务审计更为严格。绩效审计之所以比传统财务审计更深入，就在于它改变了传统的关起门来查账簿的保守作风，审计不仅要发现问题还要提出改进工作的建议，从而改变现状提高效益。绩效审计要“拨开云雾见青天”，因此，其难度要远远高于传统财务审计。

三、我国政府绩效审计发展存在的障碍

随着市场经济的深入，政府的职能发生了很大转变，由直接的参与市场运行转变为注重市场调控。我国的财政收入不仅有公共财政，还存在大量的国有资产财政，这更加大了政府绩效审计的任务，既要审查公共财政的经济、效率、效果。同时要审计国有资产财政的经济效率。然而，目前我国政府绩效审计水平与其他国家相比还不太高，阻碍我国政府绩效审计发展的因素主要有：

（一）对政府绩效审计的认识存在误区

我国一直重财务审计，轻绩效审计。我国政府审计注重真实性审计，绩效审计会影响真实性审计。实际上，财务审计与绩效审计两者并不矛盾，而是协调统一的，评价经济效益是建立在真实性审计基础之上的，实施绩效审计的前提是对有关财务数据进行真实性核实，若未加核实，其结论也是值得怀疑的。由于在思想上存在此错误认识，使得我国审计机关在分配审计资源时，偏重于产生时间较早、无论在理论发展上还是在实践经验的积累上都已比较成就的财务收支审计，而较少关注理论与实践起步都较晚的政府绩效审计。

（二）体制方面的影响

近年来，我国的政府体制改革虽然取得了很大的进步，但仍存在一些问题，法律法规体系尚未健全，政府职能未明确，办事效率低下，缺乏有效的绩效考核机制；政府部门的职权交叉，管理效率低下；政府活动不公开透明；官僚主义、腐败现象严重；政府绩效审计的主体政府审计机关同样存在缺陷，上述原因制约着政府绩效审计的发展。现行审计体制下审计机关本质上是政府的内审机关，这非常不利于政府绩效审计的开展。现行审计体制既不利于绩效审计的发展，外部环境发生变化时，不利于审计机关做出相应反映。只有审计机关客观的、独立公正地审查和评价政府在财政预算管理中的职责和行为时，绩效审计才能真正开展。

（三）缺乏必要的法律依据

随着我国财政法制化进程的加快，法律法规体系的完善，但是至今尚没有关于政府绩效审计方面的法律法规。由于政府绩效审计的特殊性和复杂性，虽有审计方面的相关法律法规，但涉及到绩效审计方面的很少。财政部已制定关于财政支出方面的绩效评价体系，但是法律的约束力还是非常欠缺的，而且这些绩效评价办法的要求不同，评价的内容、指标和标准的涉及、操作流程，评价标准规定不具体不详细，导致绩效评价工作无法可依，影响绩效评价工作的开展。

（四）审计队伍尚达不到政府绩效审计的要求

我国现有的审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距，其中主要表现在：一是目前的审计人员普遍精通财务、会计、审计知识，但是生产技术、管理方面的知识比较缺乏。二是缺乏综合分析能力。三是缺乏有组织的人才培训和职业后续教育。这都直接影响着政府绩效审计的效果。

四、对策建议

我国政府部门也越来越重视绩效审计的开展。在推进国家政府绩效审计不断发展的目标下，使政府绩效审计发挥其应当具备的作用和效果，可从以下方面着手：

（一）完善社会环境，树立绩效审计观念

绩效审计已成为政府审计的主体，是经济发展的客观要求，也是审计机关审计使命所决定的。虽然在我国开展绩效审计存在诸多障碍，但不能让障碍束缚人们的思想，羁绊人们前进的步伐。目前我国公民对政府绩效审计知之甚少，因此作为政府，应加强绩效审计理念的宣传，提升社会绩效审计意识。通过媒体的力量，逐步普及政府审计。现代审计是社会公众的权利，是公众监督政府和使用法律武器的体现。同时要了解合规性审计与绩效性审计的区别与联系。合规性审计是绩效审计的基础，绩效审计开展反过来又促进合规性审计。

（二）改革政府审计体制，提高绩效审计独立性

一是要完备法律授权，从立法上明确绩效审计的目标、范围、内涵、责任、权利和义务等，维护政府审计的权威性。二是制定政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计方法、审计报告基本形式等做出规定。三是制定与政府绩效审计有关的执业规则，加强对审计人员的业务能力、职业素养等方面的培训和教育，提高审计队伍的整体水平。

（三）建立绩效审计的法律法规

凡是绩效实践开展较好的国家，绩效审计方面的法律都是比较完善的。但是，纵观我国已颁布的政府审计规则和规范可以得出，我国政府审计尚未有一个专门的法律。《审计法》规定，审计机关对被审计单位财务收支的真实性、合理性和效益性进行监督评价。但对于如何开展绩效审计并未有具体的法律规范。审计署1989年开始制定政府审计准则，并与1993年印发了《审计准则》，1996年发布了38条审计规范，但没有具体的条款规定绩效审计的内容。

（四）加快建设适应绩效审计要求的审计队伍

在现有人力资源的基础上，逐步优化审计人员的知识结构、能级结构、年龄结构，增强整个审计队伍的综合素质，使其适应政府绩效审计的发展，其次，建里有效的人才资源库，吸引各方面的专业人才，必要时强化业务培训，有针对性、分层次地提高现有审计人员的业务素质。同时加强审计人员的思想道德和职业道德教育，设立专门的交流渠道，扩大审计专业知识和审计经验的交流和沟通。