提高农民土地增值收益分配比例的途径

熊英局

摘要：我国计划经济时代产生的土地征收制度严重侵害了农民的土地权益，征地补偿标准相对于土地出让价格太低，农民在土地增值收益中所得分配比例很低，而政府和开发商占有了大部分的土地增值收益，这对农民严重不公，产生了很多社会问题。应尊重农民土地权益，提高农民土地增值收益分配比例。提高征地补偿标准是一种直接让农民分享更多土地增值收益的方法；补偿方式多样化、让农民参与土地增值收益分配是一种较为长久的公平的方式；而最好的方式是建立统一的城乡用地建设市场，由农民直接出让经营性的建设用地。

关键词：农民；土地增值收益；分配；比例

1.引言

长期以来，我国牺牲农民的土地权益，大力发展城市化和工业化。多年来依靠“土地红利”，通过占用廉价的农村土地来降低工业和城市的扩张成本，造成了很多的不良后果。随着我国经济的发展，城乡差距日益增大，国家不应该再依靠征地制度牺牲农民的利益，国家现在有能力而且应该公平地对待农民，尊重农民的土地权利。2011年12月27日，在中央农村工作会议上，温家宝强调，要推进农村集体土地征收制度改革，前提是要大幅度提高集体土地增值收益分配中农民所获得的比例。针对土地增值收益分配中农民所得比例偏低问题，党的十八大提出：要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年的一号文件，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，要加快推进征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。十八届三中全会提出，建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人的收益。针对当前征地制度补偿偏低的问题，中央已经认识到问题的不公和严重性，已经从政策上指导要提高农民土地增值收益的分配比例，合理提高个人收入。在城镇化及工业化、耕地保护以及农民权益保护三者的平衡关系中，下一阶段要更注重保护农民的权益。征地制度改革的核心是要合理解决被征地农民的生产和生活问题，保证他们生活水平不降低，其长远生计有保障，使被征地农民享有与城镇居民同等的社会保障。

2.现状和问题

征地问题一直占上访事件的很大比例，我国征地矛盾很突出。现在每年上访的群体性事件中，70%到80%和拆迁及征地相关。①其中最重要的原因是补偿标准偏低而政府卖地收入很高。中国人民大学的一项调查表明，1999年以来，64.7%的失地农民得到的是一次性征地补偿，其平均金额为每亩地18739元，而政府卖地的平均价格每亩为778000元/亩。土地出让价格是征收价格的40多倍。有专家估计，改革开放以来农村因土地被政府征用所蒙受的损失超过2万亿，这一数字超过了建国后前30年工农产品剪刀差金额总和的2倍。而在政府低价征用以及高价出让所得到的土地增值收益分配中，农民只分到5%-10%。土地补偿金额是土地增值收益分配的一部分。在当前的土地增值分配格局中，基层的村级组织大概能获得25%，地方政府能得到25%左右，企业能获得45%左右，而土地的原使用权所有者则仅仅得到5%-10%左右。②农民在土地增值收益分配中所分配的份额最低。农民的土地财产权益受到极大的损失。

我国现有的征地制度有两个特点：第一是政府垄断了土地一级市场；第二是征收后的土地按原有用途进行补偿。垄断土地一级市场，使得所有出让的土地都必须先进行征收，而无论其是否属于公共利益用地；按照原有用途进行补偿，将农民集体和承包农户完全排除在土地增值收益分配之外，这就方便了政府和其他用地单位快捷、廉价、成片地取得农民集体的土地，产生了利用征地权寻租、滥用征地权利和农民权益受到侵害等不良现象。虽然我国对产生在计划经济体制下征地制度进行了一些改革，但现行的征地制度仍然不能完全适应时代的要求，由此产生的许多问题使农民的土地权益受损，让社会不和谐。征地制度改革已然迫在眉睫。应该提高农民在土地增值收益分配中的比例，以实现农民的土地权益。

3.提高农民土地增值收益分配比例的三条途径

要实现提高农民在土地增值收益中分配的比例，有三种具体的方式。第一，征地范围不变，提高征地的补偿标准；第二，征地范围不变，让农民直接参与增值收益分成；第三，缩小征地范围，农民自主流转土地。

3.1提高征地的补偿标准

提高征地的补偿标准是各地方政府近些年来一直在探索和改革的。主要措施有：提高征地的直接补偿、落实征地补偿费用、拓展补偿和安置的途径、推进被征地农民的社会保障工作等。2010年，国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》。《通知》强调：地方政府要对被征地农民进行全方位补偿，农民收益比例应提高。但是这种补偿方式存在缺陷：由于全部城市规划区内的土地必须通过政府征收，作为土地一级市场的垄断方，政府在理论上和现实中，都倾向于获得更多的收益；另外这又需要很大的强制力，要政府自觉地向农民分配更多的土地收益，似乎缺乏一个外界的力量来实现这个目标。提高征地补偿标准可以在一定程度上帮助农民获得更多的土地增值收益，这也是现目前最为直接的方式。但是提高征地补偿标准实则是一种计划经济的思想，并不能很好地适应现代化的市场经济。

3.2让农民参与增值收益分成

第二种方式是改变收益分配方式，按照土地增值收益的一定比例分配而不是一次性给农民补偿。改变收益分配方式有两种具体的实施方法。第一是按照土地出让收益的一定比例分配给农民。这种做法在城市存量土地进入土地市场的各种方式中有很多案例，如东莞处置闲置的工业用地的托管方式和武汉土地储备的“交易许可制”。第二是保留农民在未来土地的发展中的一定权利，让农民参与未来土地收益的分成，比如深圳的城中村改造。但是这种做法收益分配的方式存在的问题是不能解决被征地作为公共用途的土地的收益分配问题。因此，这需要从更高的层次来考虑，而不能单独就某个地块来解决。

3.3缩小征地范围，农民自主流转土地

要真正建立提高农民土地增值收益分配比例的长效机制，最有效的办法是对现行征地制度进行重大改革，建立“经营性用地由市场自由交易，公益性用地由政府征收，政府参照市场价格给予农民征地补偿，农民按规定缴纳税费”的新制度。十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”征地的范围不再包括经营性的建设用地，而由原有的土地权益人决定土地供应的价格、方式和对象等。要想实现这个建设性的意见，就需要进行全方位的改革，土地的垄断市场结构将被打断，土地的价格将在很大程度上受市场影响，农村土地的管理也需要进行改变。如果真正实现缩小征地范围，将会给土地管理制度带来全面的改革，是土地管理制度改革的关键。而农村集体或农民参与土地出让市场，其收益自然会得到相应的保障。（作者单位：四川大学）

注解：

①参见网站http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-10/122926487055_2.shtml

②张广辉，魏建，土地产权、政府行为与土地增值收益分配[J]，广东社会科学，2013（1）：45

参考文献：

[1]张广辉，魏建，土地产权、政府行为与土地增值收益分配[J]，广东社会科学，2013（1）：45-52

[2]钟良，土地增值收益分配变革[J]，农产品市场周刊，2013（37）：38

[3]邓宏乾，土地增值收益分配机制：创新与改革[J]，华中师范大学学报，2008，47（5）：42-49

[4]王小映，贺明玉，高永，我国农地转用中的土地收益分配实证研究[J]，管理世界，2006（5）：62-68