广东自贸区功能选择若干建议

葛立祥 刘品安

[摘要] 广东自由贸易试验区的功能需要调整和细化。应把握世界自由贸易园区功能演变规律，找准中国自贸园区发展方向，理清广东自由贸易园区的优势和不足，准确分析广东自由贸易园区功能调整和细化重点，为其发展提供有益参考。

[关键词] 广东自贸园区 演变趋势 功能选择

[中图分类号] F127.9 [文献标识码] A [文章编号]1004-6623（2015）03-0096-05

[基金项目] 理论粤军资助项目“实现‘三个定位、两个率先总目标的理论与实践问题研究”（项目批准号：LLYJ1301）。

[作者简介] 葛立祥（1980 — ），河北承德人，广东省社科院宏观经济研究所，区域经济学博士，研究方向：区域经济、国际经贸； 刘品安（1956 — ）， 湖南洞口人，广东省社科院宏观经济研究所所长，研究员，研究方向：宏观经济、国际经贸、民营经济。

一、自贸区功能演变趋势及影响因素

（一）自由贸易园区的主要功能和演变趋势

从业务功能角度来看，自贸园区主要有自由港型、转口集散型、贸工结合型、出口加工型、保税仓储型、商业零售型、金融自由型、综合型等 8 大类。虽然自贸园区数量多、类型广，但从其发展演变来看，自贸园区有三种最主要的功能。一是物流中心功能，二是出口制造业基地功能，三是服务业中心功能。目前，单一以物流或制造业功能为主的自贸园区不断减少，自贸园区功能演变趋势是由物流中心、出口制造业基地功能向服务业中心功能发展，表现为“四个延伸”。一是以物流中心功能为基础向服务贸易、投资功能延伸。自贸园区在进出口、转口贸易的基础上，向金融、信息、咨询、投资、专业服务等服务贸易领域拓展。二是以在岸业务为基础向离岸业务延伸。全球化推动离岸贸易蓬勃发展，催生以离岸金融为核心的离岸服务功能，自贸园区是离岸功能不断拓展深化的重要载体。三是以制造业功能为基础向跨国公司地区总部功能延伸。跨国公司地区总部是跨国公司全球价值链资源配置的重要节点；自贸园区经营环境自由宽松，管理简便高效，具有良好安全的国际商务环境，能够吸引多种类型总部，使得总部集聚成为现代自贸园区的重要功能。四是以综合发展向专业化发展延伸。自贸园区在全球化的趋势下，依托本国经济产业结构，强化自身竞争优势，主要功能更加突出，成为了世界经济体系下的网络节点。如荷兰特丹以物流为主，智利伊基克自由贸易区、巴拿马科隆以商品展示和零售业务为主，墨西哥、菲律宾以出口加工为主，意大利罗马以保税仓储为主，香港、新加坡以金融、贸易为主。

（二）影响自贸园区功能演变的主要因素

虽然自贸园区功能演变呈现加速态势，但是并非每一个自贸园区都能发展成为区域物流中心、制造业中心，甚至很难成为区域服务业中心。如台湾地区上世纪90年代至今一直推动建设“亚太营运中心”却收效不大，主要原因一是台湾面对香港、新加坡的竞争，二是两岸直航问题拖得太久。如韩国90年代自贸园区大量涌现，如今大部分被缩小甚至关闭，目前仅有仁川和釜山2个自贸园区发展较为成功，主要原因是出于政治平衡而过多设置自贸园区，园区之间、与东亚园区之间竞争激烈。如美国2010 年对外自由贸易区注册数量约为630 个（其中主区约230个，分区约400个），仍在运营的却仅为171个（包括主区和分区），主要原因是2010年前美国制造业外移和衰退严重导致近460个园区停止运营。

纵观自贸园区发展历程，发现其能否顺利实现功能演变受到众多因素影响，除了政治稳定、区位条件、商业基础设施、财税优惠等基本因素影响外，主要影响因素是自贸园区所在经济体市场对外开放程度、所在经济体产业结构调整、自贸园区发展定位、自贸园区与附近中心城市的关系、自贸园区政策导向因素、专业化程度、竞争程度。

二、广东自由贸易试验区功能选择的方向

广东自由贸易试验区的功能选择，就是把握自贸园区功能演变趋势及影响因素，分析中国自贸园区未来发展方向，找准广东自贸园区优势和不足，明确广东自贸园区三大片区的功能重点。

（一）中国自贸园区未来发展方向

中国四个自贸园区名称为“自由贸易试验区”，说明其承担国家改革试验的任务，即说明其与国际先进自贸园区有一些差距。目前四个自贸园区的离岸位置、基础设施、国家支持力度并不弱于其他国家的自贸园区，差距主要体现在税收优惠、金融自由化、外资准入、人员出入境、海关监管五个方面，缩小差距是中国自贸园区的发展重点。

从功能来看，四个自贸园区物流总量增长空间不大、引进制造业的空间有限，原因有三。一是我国经济处在工业化中后期阶段，中低端出口加工业出现向外转移趋势，大出大进进出口模式的空间缩小。二是四个自贸园区物流和制造业功能较为发达，如天津港、广州港、上海洋山保税港区、深圳前海湾保税港区已是成熟的区域物流中心，规模拓展空间有限。三是发达国家制造业回流抑制高端制造业的引进。美日欧制造业外包过度，目前呈现回流态势，加之国内各项成本上升，自贸园区吸引外商高端制造业空间收窄。此外，国内经开区、高新区、工业园数量众多，从产业配套和园区竞争来看，四个自贸园区优势并不突出。

四个自贸园区各片区所在中心城市分别是上海、深圳、广州、珠海、天津、福州、厦门，属于是我国经济发展水平最高的城市。国家选择这几个高水平城市设立自贸园区，目的是以开放倒逼改革，并通过复制推广试点经验推动中国迈入新一轮高水平开放、高标准改革、高质量发展的新阶段。从国家对四个自贸园区的定位来看，重点是在金融创新、外资准入、人员出入境、海关监管、政府服务等制度建设方面取得突破，其功能重点是向服务业中心发展、推动物流功能升级、辐射带动周边区域产业转型升级。

（二）广东自贸园区的优势和不足

广东自贸园区立足推动内地与港澳经济深度合作，其优势主要有三。一是珠三角外向型经济水平较高，改革优化投资环境将吸引外资在园区布局。珠三角进出口总额约占全国的1/4，外需拉动特征明显。《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》（以下简称“《方案》”）明确提出的“力争建成符合国际高标准的法制环境规范、投资贸易便利、辐射带动功能突出、监管安全高效的自贸园区”目标和系列举措，将吸引外商向服务领域拓展业务，推动广东自贸园区投资增长。二是粤港澳合作助力广东自贸园区发展。《方案》继《内地与香港、澳门CEPA关于内地在广东与香港、澳门基本实现服务贸易自由化的协议》之后，赋予广东自贸园区“进一步取消或放宽对港澳投资者的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制，重点在金融服务、交通航运服务、商贸服务、专业服务、科技服务等领域取得突破”，将吸引港澳资本进入广东自贸园区，加快其发展。三是广东民营经济发达，自贸园区制度利好释放较快。广东民营企业数量和水平较好，擅长抓住国家政策机会。《方案》政策红利易为广东民营企业把握而加速广东自贸园区发展。

广东自贸园区的不足主要有三。一是面临上海、天津自贸园区的竞争。上海自贸园区是唯一确立“以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标”的园区，其中心城市上海是中国的经济中心，发展腹地长三角实力优于珠三角。天津资本、技术密集型行业发展势头迅猛，天津自贸园区天津港、天津机场、滨海新区中心商务区三个片区协同性优于广东自贸园区的三个片区，立足于京津冀协同发展，将推动天津自贸园区形成更高级别的大区域功能。跨国公司在华布局更多倾向于中国的经济中心——上海、政治中心——北京；上海、北京为龙头的长三角、环渤海的人才优势强于广东，这将弱化广东自贸园区的竞争优势。二是香港“虹吸效应”压缩广东自贸园区发展空间。广东的发展很大程度上受益于香港的辐射带动，已经与香港形成了分工发展的格局。但是广东向上拓展发展空间，就受到香港“虹吸效应”的抑制。香港是全球服务业功能强大的自贸园区，其金融、会展、航运、空运、商贸等领域竞争力强，压缩了广东自贸园区上述领域的发展空间。三是政策差距与世界一流园区相比较大，影响功能的提升。除了香港外，台湾、新加坡、马来西亚等自贸园区也位于广东自贸园区的国际通道之中，他们的政策明显优于广东自贸园区，距其越近受影响越大、功能提升越慢。如在国际中转业务中，广州港、深圳港2015年国际中转量占货物吞吐量的目标均为15%，远低于国际自由港超50%的平均标准。

（三）广东自贸园区的功能选择

《方案》指出了广东自贸园区三至五年的发展目标和三个片区的功能定位。但是三个片区功能选择面对的问题有二。一是长期指导性问题。《方案》执行期为三至五年，待执行期过后，特别是利率、汇率自由化中期在四个自贸区铺开之后，广东自贸园区需要确定新的改革任务、发展目标和功能定位。二是自贸园区与新区的功能重合问题。三个片区的功能选择和国务院批复三个新区的发展规划定位基本一致，这隐含了三个片区未来覆盖三个新区的设想，但是除了前海片区由前海新区15平方公里扩大到28.2平方公里之外，南沙的60平方公里、横琴的28平方公里只是其发展规划803平方公里、106平方公里的一小部分。如何理顺自贸园区和既定的新区发展规划关系，是确定三个片区功能选择的客观问题，也就是说原来803、106平方公里的功能不能全部复制到60、28平方公里中。

南沙片区和横琴片区在功能选择上，毋需突出高端制造、高新技术等制造产业功能。如天津面对自贸园区内制造业和服务业发展的问题，其设想是转移制造业、发展服务业。南沙、横琴片区可在自贸园区之外发展制造业。

南沙片区功能定位首先是要解决好南沙和广州主城区的关系。南沙过去作为主城区的配套功能区，主要发挥港口码头的运输功能，未来应该向新的城市功能区转变。广州主城区是商贸中心、小商品集散中心、华南物流中心，广州主城区应该加快转型升级步伐，推动部分小商品交易和物流功能向南沙片区扩散，南沙片区要吸引全球更多的企业设立国际配销中心、构建区域航运总部和贸易总部。

前海片区定位于现代服务业，目前依靠15%所得税优惠形成了金融等各类企业的区域总部结算中心，未来功能选择重点是与香港深入合作，推动结算中心向研发中心、采购中心、营运中心延伸。

横琴片区周边制造业不发达，其主推的旅游休闲健康属于生活性服务业，辐射带动范围有限。发展生产性服务业，横琴可以借鉴深圳做法，依托15%所得税优惠政策，打造企业的区域总部结算中心；发挥澳门和珠海科技资源潜力，吸引外地企业从结算中心向研发中心拓展；利用粤港澳大桥连接香港、澳门、横琴的优势，在人民币自由化有望短期破题的情况下，打造离岸贸易、离岸金融中心。

三、提升广东自贸园区功能的建议

（一）与香港、澳门探索合作发展共赢点

广东自贸园区的优势和立足点在于深入推进粤港澳合作发展。目前，港澳对前海、横琴的热情总体不高，主要原因是港澳近十多年发展较慢，而前海、横琴发展服务业所采取传统的招商模式加大了港澳对产业空心化的忧虑。必须创新合作发展方式，才能实现共赢发展。南沙片区可以与香港合作发展航运市场，借鉴创新新加坡港与广州港合资经营广州集装箱码头做法，香港加快发展航运交易市场、保险服务、信息服务，南沙发展国际中转、水水中转、江海联运等业务。三大片区发挥粤港澳大桥即将建成使用的机遇，在国家短期不能就自贸园区税费减免、科技研发大比例抵扣税款、加速折旧等方面出台优惠政策的预期下，与港澳探索港澳结算中心、广东自贸园区研发中心的科技分工模式。横琴发挥土地资源丰富、滨临港澳优势，把握人民币自由兑换加快的机遇，探索与港澳共建离岸贸易、金融市场试点，并拓展国际维修、展览展示、药品口岸业务。

（二）推动自贸园区向贸易新城发展

自贸园区的发展可以提升所在中心城市的区域功能，务必要摒弃传统管理开发区的思维模式——如将南沙作为主城区的配套区的观念，确立三大片区提升和拓展所在城市功能和空间新载体、甚至整个城市即为一个大自贸园区的理念，将重大交通设施、金融、会展、行政服务等城市功能适度向自贸园区转移，实现自贸园区和主城区互动发展。做好南沙、前海片区周边地带的发展规划，将片区与主城区之间的结合部发展成为高质量的生活性服务业基地、科技成果孵化基地、高水平的产业配套基地，推动自贸园区与主城区无缝对接发展，推动自贸园区成为自贸新城。

（三）进一步创新海关监管、人员出入境政策

广东自贸园区目前推动实施“一线放开”、“二线安全高效管住”的通关监管服务模式，具体操作就是信息化管理的“单一窗口”（一个形式、一个模式、一个平台和一个机制）。优化海关监管，要以“单一窗口”为基础，采取“时间承诺制度”，如自贸园区海关监管区内“快递公司货物1小时通关、其他货物12小时内放行、全天24小时办理业务”。在人员出入境方面，在广东自贸园区内探索凭航空公司或本地酒店担保，推行“落地签证、免签”制度。与港澳合作，自贸园区实行往返港澳多年有效签证政策。

（四）探索将自贸园区部分发展功能交由企业运作

我国自贸园区采取的是政府管理模式，该模式可以统筹协调各种资源，短期可以打好各种软硬环境基础。但是这种模式在自贸园区后期的精细化管理阶段将会显现不足。广东自贸园区学习借鉴欧美、新加坡公司制管理自贸园区和苏州工业园管理模式经验，在园区完成起步阶段后，探索形成政府主要负责规划的组织实施、宏观决策、监督协调和行政服务工作，在自贸园区具体功能和商业项目的招商引资、楼宇租赁、数据化管理与维护，乃至土地开发和基础设施建设上引入社会资本、港澳资本和有实力的外资企业，有效缓解建设资金和管理服务不足问题。

[参考文献]

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