北京循环经济的发展现状、问题及制度建设研究

洪力 梁蓓 于艳颖

摘要：目前，“垃圾围城”已成为困扰北京生态文明建设的一大难题，也是北京市循环经济发展面临的突出问题。在分析北京目前固废的现状的基础上，指出北京目前的固废处理存在处理方式简单化、资源化利用率低、市场化程度低、产业准入门槛高、盈利方式不明确、社会资本进入的积极性不高、政府财政负担较重等多种问题。并给出了北京循环经济制度创新的总体思路、基本原则、框架设计及相关政策建议。

关键词：北京生态环境发展；循环经济；制度创新

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2015.31.097

一、北京市循环经济发展现状及突出问题 自2008年至今，北京市的固废年产生量不减反增，2013年生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物五类固废产生总量近5500万吨。“垃圾围城”已成为困扰北京生态文明建设的一大难题，也是北京市循环经济发展面临的突出问题。

伴随城市化进程加速推进、人口规模持续增长和消费结构不断升级，近年来，生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物五类固废产生量呈较快增长态势。近五年来，全市生活垃圾产生量增长了18%，餐厨垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物产生量均增长了80%以上。城六区仍然是各类固废产生最集中区域，城市发展拓展区固废产生增长也不容忽视，产生分布由中心城区向新城区域辐射发展。全市各类固废无害化处理能力具备一定基础，但不足以满足未来不断提高的处理需求。处理技术方式不尽合理，各类固废的资源化处理能力均存在不同程度的缺口，生活垃圾、建筑垃圾、污泥、园林废弃物等固废的处理结构仍不合理，填埋处理比例较大的问题依然存在，土地资源占用、环境污染问题依然突出（具体见图1）。

从固体废弃物的处理方式来看，填埋、堆肥、焚烧的比例为70∶15∶15，即2013年产生的固废有近4000万吨进行填埋处理。其中，占比最大的建筑垃圾绝大部分运往消纳场所进行简单的填埋处理，资源化利用率较低。餐厨垃圾只有约700吨/日能够得到专业处理，其余与生活垃圾一起做填埋处理。填埋比例过高不仅使现有垃圾处理设施处于超负荷运行状态，而且对土地的需求量大。在未来两三年内随着北神树等7座垃圾填埋场即将填满封场，同时新建垃圾处理设施用地压力巨大，垃圾与人争地现象更加严重，全市将出现万吨以上固废处理能力缺口。

北京目前的固废处理存在处理方式简单化、资源化利用率低、市场化程度低、产业准入门槛高、盈利方式不明确、社会资本进入的积极性不高、政府财政负担较重等多种问题。

图1 五类固废产生量及增长情况

（一）生活垃圾

本部分主要从以下两方面分析。

1.现状

在过去的几年中，北京城市生活垃圾产生量约以年均4.3%左右的速度迅速增长，由最初的537万吨，三年增长至673万吨，后又降至635万吨（见图2）。

图2 生活垃圾产生量变化情况

生活垃圾产生分布变化明显。随着居住人口的转移分布，中心城区生活垃圾总体呈现缓慢下降趋势，而随着城市建设进程的不断加快，朝阳、海淀、丰台、通州、昌平、大兴等城区生活垃圾增速较快，其余区县生活垃圾的产生量也随着建设及人口的流动发生了一定的变动（见图3）。

图3 区县生活垃圾产生量分布

生活垃圾处理设施建设。收运体系建设初具规模。具体表现为两个方面：一是城区垃圾转运设施建设迅速；二是农村垃圾收集系统建设全面推进。

2.问题

本部分主要从以下三方面分析。

（1）未来垃圾处理能力仍不足，处理结构不合理

生活垃圾焚烧、生化和填埋处理的比例为15∶15∶70，仍以填埋为主，处理结构调整缓慢。新建焚烧和生化处理设施选址落地难，属地责任尚未落实，周边居民强烈反对，影响到项目建设进度。

（2）设施运行管理仍不完善，设施对周边环境的影响仍然存在

生化处理设施的臭味污染问题仍然较大，环境负面影响较大。部分填埋设施仍存在不同程度的超负荷运行现象，缩短了填埋设施的使用年限。如阿苏卫填埋场设施处理能力为1000吨/日，但是目前该填埋厂的实际处理量超过2000吨/日，超负荷运行情况较为严重。

（3）生活垃圾处理设施建设面临较大阻力

随着市民环保诉求的提高，使得以焚烧为代表的固废设施落地面临较大的公众阻力。同时，由于城市化进程加快，住宅用地等环境敏感区域扩张，对固废处理设施选址构成新的挑战。

（二）餐厨垃圾

本部分主要从以下两方面分析。

1.现状

近几年随着北京市人口的较快增长，居民生活水平的不断提高，城市化进程的不断提速，餐厨垃圾产生量也不断增长。2014年，全市餐厨垃圾产生量达到约2500吨/日，全年共产生餐厨垃圾91万吨。

全市餐厨垃圾产生量较大的地区主要集中在两个城市功能核心区及朝阳、海淀、丰台三个城市功能拓展区，这五个区的产生量占全市产生量的76%以上。区域区县产生量均不足100吨/日。见图4。

北京市制定了“5+7+N”的餐厨垃圾处理设施建设布局方案。同时，以奥运会的举办为契机，南宫餐厨垃圾处理厂与全市122家饭店、31家奥运场馆及部分餐饮单位签订了处理协议，为餐厨垃圾的正规化清运模式的形成做出了重要的探索。

2.问题

本部分主要从以下三方面分析。

（1）餐厨垃圾处理能力不足

由于居民生活水平的普遍提升，外出就餐比例明显增加等原因，全市餐厨垃圾产生总量不断增加，而现有处理设施处理能力仅为770吨/日，仅为产生量的30%左右，处理能力严重不足。

（2）建成设施运行负荷较低

大部分处理设施未能达到设计运行负荷，部分处理设施甚至出现闲置不用现象。设计处理能力严重不足加之处理设施低负荷运行，最终导致北京市餐厨垃圾实际处理能力不足产生量的10%，大量餐厨垃圾流入非法网点，造成潜在的食品卫生安全隐患。

图4 2011年各区县餐厨垃圾产生量

（3）餐厨垃圾处理技术单一

北京市现有已运行餐厨垃圾处理设施绝大部分采用好氧堆肥工艺，其中大型处理设施多采用嘉博文BGB微生物资源循环技术。该工艺对餐厨垃圾成分要求较高，但如进场垃圾分选情况较差，则设备处理效果并不理想。其余处理设施均以好氧堆肥工艺为主，资源化能力较低，且处理设施存在较大的臭味污染。

（三）建筑垃圾

本部分主要从以下两方面分析。

1.现状

随着奥运场馆新建、危房改造、城中村改造、城乡一体化、新城区建设、商业圈建设等重大城市建设工程的开展，以及房地产市场的繁荣，北京市建筑垃圾日渐增多。近几年北京市每年产生的建筑垃圾约4000万吨，见图5。

图5 北京市历年建筑垃圾产生量

2.问题

第一，消纳总量受限，可持续性差。

北京市建筑垃圾产生总量呈逐年增长趋势，用于作为建筑垃圾消纳场所的资源却在逐年减少，两者之间难以协调发展。现有14个消纳场，如按全市建筑垃圾产量约1000万吨计算，仅可再使用3年。因此，现有消纳场能难以解决大量建筑垃圾的可持续处置，这一问题将越来越严峻。

第二，资源化利用尚在起步阶段。

本市绝大部分建筑垃圾仍然采用简易填埋处理。昌平建筑垃圾处理工艺水平较高，但由于缺乏建筑垃圾收运及产业扶持政策，建筑垃圾收运成本高，原料来源远不能满足生产需求。

第三，收集运输市场发展无序。

目前北京市建筑垃圾运输市场管理还不规范，存在大量无运输资质队伍非法运输的情况。

第四，简易堆填造成较大环境风险。

一是占用大量土地。二是污染环境。三是污染土壤，降低土壤生长能力。四是乱倒乱弃，堵塞道路，影响市容市貌。五是存在崩塌、阻塞道路等安全隐患。

第五，设施建设存在较大问题。

由于规划选址困难、土地征用问题、区县责任落实不力和政策扶持缺位等因素。一是空间有限，建设阻力大。二是区县政府和企业的建设积极性不高。

第六，产品生产和销售缺乏规范和保障。

目前建筑垃圾再生材料质量标准、再生建材产品认证标准、政府采购政策等支持再生建材产品推广应用的标准和政策缺位，不利于再生建材产品的市场推广。此外，市场对建筑再生产品的认知度不高，加之缺乏政府绿色采购的政策扶持，建筑再生产品大规模生产之后销售得不到保障，这也是企业缺乏投资动力的主要原因之一。

二、制度创新是发展循环经济的根本动力 本部分主要从以下两方面分析。

（一）循环经济的本质是一种以新制度安排为动力的产业

循环经济是人类认识进步及由此推动的经济制度变迁的产物。在人类工业经济大规模、长周期发展的背景下，自然环境的持续恶化迫切需要发展循环经济这一新经济形态。然而在市场经济体制下，资源节约与循环利用恰恰处于市场失灵的状态，因此要完成由工业经济向新经济的跃迁就必须采用一系列能有效弥补市场失灵的新型的制度安排予以推动。

循环经济是人类经济社会生活目标产生了巨大变化的产物，因此必须有相应的新的制度安排才能促进其发展，可以说新制度安排是发展循环经济的根本动力。因而，发展循环经济就必须从制度建设出发，通过制度创新来修正现行经济制度中与实现资源供需平衡和环境保护相矛盾的制度环节，以更有效的制度和执行机制彻底解决现实中已发生的各类资源环境问题，使人类社会实现从现行的不可持续发展的经济制度向新的可持续发展的经济制度的变迁。

（二）符合循环经济发展规律的新制度特征

循环经济制度体系主要具有以下三个特征。

1.前端源头减量环节的制度安排更多体现出政府强制性

在减量化环节中，必不可少地要求采用某些新技术、新生产手段和新流程，这都需要相应地增加成本投入。而这种成本的投入若无强制性的制度约束，则很难普遍实现。因此，在前端进行源头减量化实施的制度安排就是要依靠政府强制性手段予以保障推行。

2.末端针对静脉产业发展的制度以激励机制为主

对原有废弃物的资源化再利用，即静脉产业的发展既具有较强的社会和环境效益，也能够产生市场经济效益，产业发展处于公共管理和市场机制相耦合的新领域。依据产业特征和发展规律，要设计积极引导和激励社会力量投入到静脉产业的制度安排，要让市场组织在政府引导和激励政策下，通过投入和发展静脉产业能够获利，实现依靠政府政策激励和市场力量投入达到发展静脉产业的目的。

3.对不同环节参与者身份的不同，设计不同的制度约束和激励机制

前端排放环节的参与主体为居民和企业等，根据各自不同特点，对居民采用激励其减量和合理分类的制度安排，对企业采用强制性的约束型制度安排；在中端运输环节及后端回收利用环节，对产业内民营企业给予以激励性为主，约束型为辅的制度安排，对产业内大型国企要结合其所承担的不同环节的功能，进行必要的企业改制或内部激励与约束机制的变革。

三、循环经济制度创新促进北京生态环境发展的若干建议 本部分主要从以下四方面分析。

（一）北京循环经济制度创新的总体思路

北京生态环境的改善与城市的可持续发展，都有赖于对循环经济发展理念的全面实践，而促进循环经济发展，需要以制度创新为动力，以提高资源生产率和减少废物排放为目标，加强循环经济制度体系建设，完善相关法律法规与政策措施。针对北京“减量化实施成效差、产业市场化程度低、静脉产业发展缓慢”等问题，提出“以静脉产业为主，以垃圾分类为辅”的循环经济发展方向。针对企业、社会组织和公众等各类主体制定科学有效的激励约束机制，调动民营企业参与热情，发挥市场机制作用。

循环经济的基础性制度体系包括公共品的供应与消耗、符合市场经济运行规律的静脉产业，以及制度体系自身的正反馈机制等。制度框架设计应兼顾公共服务和静脉产业两方面；以引导静脉产业发展的制度为主，以推动公共服务发展的制度为辅，依靠静脉产业力量来推动固废无害化、减量化、资源化。

（二）北京循环经济制度创新的基本原则

北京循环经济制度创新的基本原则包括以下三方面。

第一，循环经济制度体系要以限制型企业制度为主，以激励型的社会制度为辅。对企业限制措施要清楚、严格，针对实际情况，政府提出可执行的指标。对个人要提倡激励型措施，鼓励个人从事相关服务行业，遵从循环经济的新制度。

第二，注重正式制度的前期研究和顶层设计，“自上而下”构建符合北京生态环境建设需求的循环经济制度体系。在新制度启动之前，遵循“前期研究—制度设计—起草初稿—专家讨论—修改定稿”的程序，针对正式制度提出一整套基本框架，包括立法、行政监管办法、促进政策、标准体系、操作指引等，确保制度设计的科学性及合理性。由政府作为新制度的提出方与供给方，以政府强制或激励诱导的形式保障新制度的有效实施。

第三，从发展静脉产业的角度出发，扶持民营企业发展，充分发挥市场效用，引导社会资本积极参与。以处理处置市场化为驱动，推进固废处理处置市场化进程。在制度设计过程中要充分考虑不同企业主体的情况及特征，针对民营企业以激励性制度为主；针对大型国有企业以限制性制度为主。制度安排应向民营企业倾斜，最大程度调动其参与热情，激发市场活力。除此之外，政府应在公共品和市场商品之间建立起监督、执行、激励和约束机制，保障静脉产业的健康发展。

（三）北京固废处理制度框架设计

固废处理制度体系可分为三层，涵盖“政府、公众、企业、产业”等方面的内容。见图6。

图6 北京市固废处理制度体系框架

其中政府作为制度供给者，处于第一层，针对公共服务 “标准、基础建设、资质方面”出台相应的政策法规，其对静脉产业有支持和引导作用，针对减量化和资源化出台相应的政策法规；公众、企业为制度执行者，处于第二层，公众是公共服务的主要参与者，企业则是作为静脉产业的共同参与主体，其通过执行政府制定的法律法规达到发展静脉产业的目的；第三层为制度的落实层，即公共服务产业和静脉产业。

（四）北京固废处理制度创新的政策建议

结合国外经验，参考北京市循环经济现状，通过制度的创新引导可促进国家部门、地方政府、企业、中介组织和公众等各社会行为主体，科学、合理地界定与协调各自的责任与利益，探索资源有效利用和环境友好的均衡模式，形成促进循环经济发展的自发机制。北京市政府和有关部门应在以下四个方面部署相关工作。

1.建立以减量化为核心，以面向企业的限制型制度为主，面向公众的激励型制度为辅的循环经济制度体系

按照减量化、再利用、资源化的原则对企业在生产、流通环节产生的固体废物进行严格限制，针对各行各业的实际情况，建立规范的标准体系，制定具体的惩罚措施，并结合执法条件提出明确可执行的监管措施。对个人要提倡激励型措施，鼓励个人从事相关服务行业，对倡导节约和履行循环经济义务的公民给予适当奖励。

2.大力发展静脉产业各个环节，发挥市场机制作用，提高固废资源化利用率

在资源的再生和利用环节，政府应提供一系列的基础性制度安排。在公共品的供给上，政府可以采取服务外包模式，引导社会力量投入其中，提高公共资源的利用效率；在有稳定收入来源的资源再生产环节，可以采用PPP模式（公私合作），加大对静脉产业的投入力度；在特许经营的静脉产业领域，要加大政府监督执法的力度，保证其有序发展。

3.通过合理的制度设计，使固废处理成为新的创业和投资领域

由政府主导构建静脉产业投融资制度体系，充分发挥制度引导性。一是加大财政投入力度，发挥政府财政资金的引导效应，撬动更多社会资本参与其中。二是针对不同的静脉产业领域，制定与其相适应的投融资措施，以实现其多样化的融资需求，同时借由丰富的金融资本，吸引各类机构参与固废领域相关产业的创业投资。三是建立必要的风险分担和补偿机制，降低各类社会资本投入的风险，增强其投入积极性。

4.通过利用新经济时代社交化的开放态度，充分调动公众积极性，最大程度地提高公众参与程度，促进首都循环经济发展

利用社交化平台公开首都循环经济发展与环境保护的相关信息，发挥媒体和公众的监督作用，以社会热情助推循环经济制度体系与执行机制的不断完善。例如，定期公布用能大户、用水大户、节能减排重点单位的相关信息动态及污染源排放情况，设立公众举报热线等。

参考文献：

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（编辑：周南）