农村留守老人新型土地养老模式研究

孙永辉

摘 要： 我国经济的发展日新月异，国家财富也正在不断地积累。随着人们生活水平的不断提高，规避风险的意识也随着经济的快速增长而不断提高。如何为自身的安全提供保护，如何为自己的养老提供更好的资源，如何为下一代减小生活压力和负担，这无时无刻不提到社会保障的重要性。社会保障是我们为这些可能存在的风险做出的有力支撑，为我们遮风避雨。那么就养老保障体系而言，我国城镇已经可以较为完善的处理，为居民提供较为健全的养老保障，养老保险是解决老年人养老问题的中流砥柱，而农村居民养老保险却尚在探索之中。面临着土地流转的新局面，传统的土地养老方式显然已经不能解决现存在的留守老人养老问题。新型农村社会养老保险刚刚开始试点，2009年新型农村社会养老保险指导意见指出，要在全国10%的县（市、区、旗）进行试点。相比城市居民社会养老保险，农村社会养老保险在保障对象、保障方式、资金筹集、资金运行、统筹范围等多方面都存在差距。完善农村养老保险制度有利于逐步妥善解决我国三农问题，更是有利于我国整体养老保障制度的健全。本文主要针对土地流转后的留守老人设立农村新型养老保障体系。养老保障的核心问题是资金的筹集和运行，农村中的主要资金来源就是土地，如今土地流转制度的实施，为农村养老保障的资金筹集提供了新的契机。

关键词： 新型农村养老模式；留守老人；土地流转；失地农民

（一） 研究背景及意义

1.背景

根据2010年第六次人口普查公布“大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0-14岁人口为222459737人，占16.60%；15-59岁人口为939616410人，占70.14%；60岁及以上人口为177648705人，占13.26%，其中65岁及以上人口为118831709人，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，15-59岁人口的比重上升3.36个百分点，60岁及以上人口的比重上升2.93个百分点，65岁及以上人口的比重上升1.91个百分点。[1]”从上可见，中国的人口老龄化问题正有着日趋严重的趋势，因而解决老人的社会保障问题也更加引起各部门的重视。南京市委和南京大学共同组建的南京市舆情调查分析中心，新近对北京、上海、广州、重庆、南京、沈阳、西安、武汉等八大城市的居民进行电话问卷调查，电话访问了八大城市的1223户居民家庭，约有1/3以上的家庭没有养老和医疗保险。这与劳动和社会保障部前不久的一份统计资料相吻合：我国城乡近3/4的劳动者没有养老金，此项调查的区域总人口为9.85亿。这项调查可以真实地反映出我国社会保障体系的现状，并揭示了我国社会保障机制改革的必要性和迫切性。[2]近些年来，学者们对如何构建有中国特色的养老保障体系做出了许多的思考和探索。中国的社会保障制度存在着城乡二元化的问题，城镇的养老保险相对农村较为健全，而农村的养老保险的现状不容乐观，还远不能满足现实需要。农村的养老保险制度本身就存在缺陷，从资金的筹集，保险的对象到运作的方式，都有不足。在土地流转制度蓬勃发展的今天，也应该与时俱进的找寻更加高效适合的农村养老保险模式。解决农村养老保险问题，可以缩小城乡差距，对党中央提出的建设社会主义新农村也有着积极的作用，更有利于推动我国整体养老保障制度的完善。

2.意义

（1） 有利于建设更加合理高效的农村养老保障体系

农村现有的养老保险体系不足以满足现实需要，原有的土地养老和家庭养老方式已经不再完全适合于每家每户的现实状况，这也就存在了老无所养的风险，除去土地养老和家庭养老固有的抗风险能力不足的问题，更因土地流转制度的实施而形成了失地农民这一群体，他们的养老并不能得到更多的保障。以现有的方式，建立养老院，以及养老保险 无疑不是长久之计。我们需要更加合理高效的保障制度来确保留守老人老有所养。如若继续以原有的养老方式实施，必定会加重农民的负担，更有大部分缺乏养老保险的群体存在，这会进一步加剧城乡的贫富差异。

（2）有利于推动土地流转制度的发展

土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。[3]土地作为农村最为重要的资源，不仅仅是人们赖以生存的物质基础，同时还有着显著的社会保障功能，它是农村人口收入的主要来源，承担着提供养老资源的重责。随着进入城镇务工农民数量增多，农村的留守老人也越来越多，那么如何安置这些老人这一问题更是应当引起我们的重视。农田耕地因城镇的发展的需要进行流转，在土地流转之后的农民并不能享受城镇居民的养老保障待遇。所以处理好土地流转和农村养老保障之间的关系，有利于逐步妥善解决我国三农问题，更有利于建设有中国特色的社会主义道路。

（二） 现行农村养老保障制度下存在的问题

1.土地养老的不足

现在越来越多的农村青壮年进入城镇务工，而将土地留给在家的老人耕种，老人通过劳动依靠耕地生活和养老。由于子代的务工，使得老人不仅要耕种自己的田地，甚至还要耕种下一代留下来的他们所承包的土地，这无疑加重了老人的负担。就生活上来说，老人为了生活不得不耕种土地，他们的劳动能力有限，不能和壮年相比，收入自然不高；另外多份土地的耕种也加重了老人的劳动负担。同时，除了劳务之外，留守老人还要独立照顾在家里的子孙。如若遇上灾年欠收，老人养老的经济明显严重不足。

2.家庭养老的不足

传统的家庭养老模式，即农村老人因身体原因不再耕作的时候，就将自己手中的土地交由下一代来为耕作，这种通过子代对土地的耕作来为父辈提供养老资源的方式也同样存在着灾年欠收的问题，同时这种方式收入来源单一，存在着收入低，劳动量大等不足，多半不足以满足老人的养老需要。另外，在农村土地承载了过多的社会保障功能，反而妨碍了土地流转的进程。

3.政府责任的缺失

在土地流转模式下，存在着大量的失地农民，而面对着这个特殊的群体，他们既不能享受城镇居民的社会保障，也没有了耕种这一资金来源，他们需要更多的政府支持。然而政府却经常以牺牲失地农民的利益为代价，甚至存在着可以钻法律的空子，强制用地征地，为自己谋求经济利益，存在着政府制度性的寻租问题。同时，近年来 我国财政支出用于社会保障的比例虽有增加，但财政支出用于社会保障的比例较其他国家依旧偏低。

4.管理力度不够，缺乏确实有效的监督机制

民间资金的筹集和财政的专项拨款是养老保险资金的主要来源。政府部门挪用专项资金的事件也是屡禁不止，从而更易于导致资金的亏空。另外，养老保险的资金发展滞后于农村经济的发展，导致购买力的不足，难以支持失地老人的养老资源。

5.养老保障水平较低，社会保障机制尚未完善

对于调查范围的乡镇居民的问卷调查及访问发现，农村失地农民受教育的水平比较有限，多数不足初中文化水平，对于参保的意识也不强，甚至有部分农民更是不愿意参加保险。形成这种情况的原因一方面是农民过于重视眼前的利得，认为土地流转的资金一次性握在手中更为安心，可以更加及时有效的应付不时之需；另一方面就是现有的农村养老保障水平太低，政策缺乏吸引力从而导致农民放弃参加养老保险。随着经济的发展，如若政府依旧不提出更加有优惠性的增值机制，那么在现如今的通货膨胀率下，也就意味着购买力的持续下降。

（三）解决措施及创新实践

1.措施

①针对传统模式下的土地养老方式和家庭养老方式

加快土地流转的进程，减轻老人的劳作压力，但同时不能将流转所得一次性的交付老人手中，毕竟农村的留守老人受教育水平有限，并且没有积极参加养老保险的愿望。根据所做的调查问卷显示在65岁以上的老人更愿意自己掌握资金，而不是购买养老保险，其中70%-75%的老人受教育水平不足初中。对于40-60岁的农民进行的调查显示，他们较为愿意参加养老保险，但是愿意的投档水平较低，基本都选择了能够满足农村生活条件即可。根据调查显示，失地农民的投保影响因素主要与政府的相关政策有关，而与其收入水平无直接关系。因此，面对这样的情况，政府应当拨发转款专用，用以补贴农民养老保险的比例及应急，减轻失地农民的经济负担。同时应当进行大力宣传，让失地农民切实准确地了解养老保险制度，知道其中利益，以及他们所能享受的优惠政策，调动他们的参保积极性。对于失地农民参保难的尴尬问题，应当开辟专门的参加养老保险渠道来安置这一批特殊群众，允许一次性补缴保险费，使他们可以获得更高的保险待遇，从而进一步减小城乡差距。另一方面对于征地的资金补贴也应与当地的经济发展水平和人民的生活指数相关，制定有浮动的补贴标准，不可一成不变。

②针对农村养老保险资金的筹集问题

从资金的筹集来源来看，应当分为农民的个人征缴，企事业单位的补助，政府的支持和补贴。首先对于农民也应有细分，根据现实情况，手中掌握土地较多的，土地流转后自然会较为富裕，而土地较少的农民经过土地流转，经济也就拮据不少。固针对不同的人群应建立多方面多层次的养老保障体系。资金的来源大部分来自农民本身，但政府应做到有针对性的扶持特困及困难户，另广泛筹措企事业单位扶持资金，建立多支柱型的资金供应关系。国家的财政补贴转款专用，为养老保险做有力的后续支持。作为资金筹集中的最重要环节，也就是第一环节，农民个人的征缴应当以土地承包权流转来筹集农村养老保险资金为基础，个人的额外收入和一次性补充相结合的方式更加切合与当下农村的实际情况。

③针对政府责任缺失及管理力匮乏等问题

国家应加快建立更加完善可行的法律法规体系，制定针对农村失地农民这一特殊群体的养老保险的相关法律法规。使得有法可依，从法律的高度来保障这一群体养老利益的合法性。另一方面，要加强监督监察力度，开设群众上访及举报制度，极力避免政府官员的寻租性行为，可以使得转款用在刀刃上，而不至于导致农民利益和国家财政的双向亏空。由多部门配合成立监督委员会及专项工作小组，制定土地流转下失地农民及留守老人的养老保险工作的基本原则和方向目标。

④针对养老保障水平过低及制度不完善的问题

养老保险金的发放不能一成不变，而应当根据当地的经济发展状况和群众的实际需要制定合理适宜的动态标准。积极地随当地经济发展实际情况，切实准确的提高，构建合理的养老金评定发放机制，综合考虑通货膨胀和经济发展速度等现实情况，坚定以保障居民生活和经济发展相适应的原则，确保失地农民公平的享有经济发展利益。以更低的缴费标准享受更加优质可靠的养老利益，确保能有更多的农民参与，进一步扩大保障范畴。

2.实践

针对安徽省宣城市水阳镇的调查总结

对不同的收入人群，进行针对性安排。土地已被征用的，达到养老保险发放标准的农户每月可享受由基础养老金和个人账户养老金两部分组成的养老保障金，合计约为800元每人每月。资金来源为政府，个人，和集体共同筹集组成。

从以上这个调查实例可以看出由多支柱供应支持的养老保障体系可以更加稳固更加切合实际的满足失地农民的需要，也更容易形成稳定的资金的运作关系。以土地承包权流转来筹集农村养老保险资金为基础可以有效的减轻政府的财政负担，也可以给农户提供高效适宜的养老资源保证。

（四）总结

随着我国经济的发展，城乡居民的生活水平都得到了改善，随着人们生活水平的不断提高，规避风险的意识也不断增强。养老保险作为社会保障中举足轻重的一环，更是得到了更多人的重视。本文通过对当下农村养老模式的探究，及其现状进行分析，发现我国农村的养老保障仍然存在着诸多不足，以对周边地区进行的调查及走访，提出了建议。本文经过研究，得到以下几个主要结论：

1.通过对农村养老保险发展的历程及现状进行分析，发现存在政府责任的缺失，管理力度不够，缺乏确实有效的监督机制，养老保障水平较低，社会保障机制尚未完善等问题。

2.通过实地访问发现“个人征缴，企事业单位的补助，政府的支持和补贴”的资金筹集方式，以土地承包权流转来筹集农村养老保险资金为基础，个人的额外收入和一次性补充相结合的方式建立多支柱型的资金供应关系。

3.根据问卷调查的结果统计了各年龄段对于养老保险参保的意愿，和影响参保的主要原因。

（五）研究的不足

本文主要以土地流转下的农村养老模式为中心，然而土地流转的应用覆盖面并没有完全，同时土地流转制度本身存在的缺陷也并没有具体分析。毕竟土地流转本身的收益并不稳定，也要根据居民的需要，因此建立的养老关系也存在局限性，对于土地流转与新型养老模式的关系也只停留在理论阶段，并没有实践的理论可行性，尚存在不足。 （作者单位：安徽财经大学财政与公共管理学院）

基金项目： 2014年国家大学生创新创业项目，项目编号：201410378151，指导老师：储德银。

参考文献：

[1] 2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）

[2] 公众最关注就业和社会保障（相关背景）《市场报》，（2004年07月16日第四版）

[3] 土地流转的概念及意义（百度百科）

[4] 《农村养老保险基金筹集与管理的经验和探索》董慧丽

[5] 《关于我国失地农民养老保险文献综述》宋娟

[6] 《新型农村社会养老保险的可持续发展研究——基于新旧农村社会养老保险制度的差异性分析》黄闯