社会组织参与现代职业教育服务的必要性和法律依据

邢若兰

摘 要：现代职业教育在“科教兴国”战略中占有特殊重要的地位，它关系我国经济转型升级和长远竞争力提升，关系亿万劳动力就业，职业教育服务是一项不能轻视的公共教育服务。中华人民共和国宪法、教育法和职业教育法都为社会组织参与现代职业教育服务提供了明确的法律依据。通过实施社会组织参与现代职业教育服务，可以使政府公共服务、市场调节以及社会组织的持续发展三方面的动力互相叠加，有效提升职业教育服务质量。

关键词：社会组织；职业教育；公共服务

引言

社会组织，又称为“民间组织”或“非政府组织”，包含由民间自发组织起的具备非营利性及非政府性特征的各种组织形式，常见形态有社会团体、基金会、研究会、民办非企业单位等。从2003年至今，各类社会组织以年均10%左右的速度不断壮大，如图1所示。截至2014年底，全国共有社会组织60.6万个；其中教育类社会团体及民办非企业单位共计1.8万个，约占社会团体及民办非企业组织总量的36%。

图1 我国社会组织规模的变化

如果把公共教育服务理解为：以满足广大公民及其组织的基本教育需求为宗旨，将公共权力以直接或间接的方式行使，用于合理地优化配置公共教育资源，从而保障教育公平，实现提高公民素质、为社会培养人才、促进经济发展、建设和谐社会的社会生产过程，那么，社会组织参与公共教育服务的认识和实践的历史都很有限。中国社会组织参与公共教育服务大致开始于20世纪90年代中期，相较于国际发达国家晚了几十年。90年代，中国青少年发展基金会发起的“希望工程”、中国妇女儿童基金会发起的“春蕾计划”等项目唤起了原本就始终存在的由零散个人所进行的公益性教育服务供给活动，通过对这些项目的自发参与，将社会力量逐渐聚集。进入21世纪后，随着互联网等媒体手段的普及，网上支教和助学平台开始搭建，并于2001年左右形成一定规模。2003年以后，一批相对成型的参与教育服务的社会组织才算开始步入正轨，并展现出良好的发展势头。

职业教育在“科教兴国”战略中占有特别重要的地位，它关系我国经济转型升级和长远竞争力提升，关系亿万劳动力就业；它既是教育问题，更是重大民生问题和经济问题，受到了党中央和政府的高度重视。2014年6月，国务院印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》。该决定在充分肯定近年来现代职业教育在提高劳动者素质、促进经济发展等方面做出了巨大贡献的同时，明确指出存在着“结构不尽合理，质量有待提高，办学条件薄弱，体制机制不畅”的突出问题。《决定》要求，要加大力量发展保障职业教育，完善公共教育服务提供体系，鼓励并支持社会力量参与到公共教育服务提供队伍中来，以满足越来越迫切的各行业、各层次的公共教育服务需求。这为社会组织参与职业教育提供了政策依据。但是，如何结合我国的国情和现状，引导和鼓励社会组织参与现代职业教育服务，是一个值得研究的重要课题。本文结合自己的工作实际，对社会组织参与现代职业教育的必要性和法律依据进行了探讨。

一、社会组织参与现代职业教育服务的必要性

（一）现代职业教育的专业性和多样化需求要求社会组织参与

注意到现代职业教育服务涵盖内容的广泛性，并根据萨缪尔森的公共产品理论[1]以及教育所具有的排他性和外部性，可以将除基础教育外的其他类型公共教育服务看成是一种准公共产品[2]。准公共物品的观点意味着职业教育不仅属于公共教育服务的范畴，而且它更是具有特殊性的公共服务。一般来说，从社会需求的角度可以将公共教育服务分为基础教育和高层次教育两大类。所谓的基础教育主要是指以提高公民整体素质、提升社会福利为目标的公共教育服务，它是公民生存和发展的基础，也是每个公民都存在的基本需求；而高层次教育服务则是除基础教育外的更高层次的教育服务，具有一定针对性，如高等教育、职业教育和特殊教育等，这种教育服务的对象表现出明显的差异性与多元化的特点。职业教育就是典型的高层次教育，这种教育的突出特点是专业性强、个体差异大、内容复杂多样。

政府组织在基础教育方面投入了大量的人力、物力、财力，着力于促进教育服务城乡均等化的目标实现。但是，当今社会发展进步和经济建设对人才的需求不再满足于基础教育所培养出的人才。成人教育类的继续教育、技能人才培养、职业教育、素养型教育、终身教育等需求日益旺盛，而政府组织的人力和财力都无法也不必要去亲身亲为地提供这种多样性服务。

此前，针对职业教育的巨大需求，很多地方政府和民营机构开办了各种专门的技工学校，开展职业教育服务，对我国的职业教育事业发展做出了一定贡献。但是，必须承认，民营职业教育以盈利为目的，其逐利性极大，导致分布不均，无法满足公众的普遍需求；政府举办的职业教育办学条件薄弱，服务质量低下，无法满足职业教育多样性需求。只有将职业教育其纳入政府公共服务的范畴，而不是简单的市场行为，采取社会组织参与、政府购买服务的方式，才能使现代职业教育健康发展。因此，职业教育服务的多样性要求社会组织参与。通过政府引入社会组织共同完成这些教育服务的提供，既可以克服市场机制下职业教育的不均衡性，又可以针对不同的人群开展具有针对性的教育服务，提高服务的满意度。

（二）政府自身的缺陷要求社会组织参与现代职业教育

在我国现行体制下，教育工作都由教育行政部门主管，形成了事实上的政策制定者、执行者和监督者是一身的现状，极容易产生一系列“政府失灵”的问题。

此外，职业教育服务是一项投资大、见效周期长的公益性服务，经费来源不足和如何使有限资金得到高效利用始终是教育服务的一大难题。中国早就通过引入社会资本、允许社会团体办学来缓解这一问题，收到了一定效果。但是要真正解决教育资金来源不足与运用低效的问题并切实提高办学水平和人力资源素养，就要从体制上创新，对公共教育服务进行科学分类，推动筹资主体与供给主体的多元化进程。很多研究都预见，全部由政府负担教育筹资的体制将不具备可持续性，多元化的筹资及提供主体才能保证高效有力[3]。

国外的成功经验证明，社会组织参与公共教育是一个高效可持续发展的科学机制。通过对美国社会组织的研究发现[4]，参与公共教育服务的社会组织的存在，使美国的公共教育形成了以联邦中央政府整体调控为主导和市场创新选择为主体的有机合作机制、以科研资助和大学生资助相辅相成为主要通道和方式的经费来源机制，在保障并促进美国高等教育有效公平、科学技术创新等方面发挥了重要的作用，成为世界教育极具借鉴价值的参照形态之一[5]。这种社会组织参与公共教育服务的机制具有很多优点：第一，这些社会组织的存在使政府与学校及社会的对话话语权得到了保障，促进了政府与社会就教育需求的沟通；第二，它们承担着与专业相关的社会管理和服务职能，从而使教育更加符合社会需求；第三，社会组织的成员广泛，有利于促进教师专业水平提高，促进协同创新形成，甚至促进学术方面更好地集成；第四，这些社会组织掌握的广泛而基层的一手资料为政府进行教育决策及法律制定提供了有效的咨询和依据。

因此，从政府角度来讲，引进社会组织加入职业教育服务提供者的阵营是十分有利的。首先，相较于政府而言，社会组织规模较小，反应更灵活，面对变化着的职业教育服务需求，能更灵活地调整服务提供方案，从而提高职业教育服务的质量；其次，社会组织的人员构成更加灵活多样、专业和丰富，通过选择更具有针对性的社会组织提供相应方面的职业教育服务，有利于通过社会组织所拥有的处理相应问题的能力和经验而更满足需求；再次，社会组织参与职业教育服务通常在吸纳财政资金之外，仍在吸纳着社会资本去完成整个教育服务提供过程，而社会组织的非营利性有助于他们获得社会信任，由此，社会组织参与职业教育服务使有限财政资金融合社会资本增大职业教育服务的覆盖范围，同时，以社会组织为中介，促进着社会资本与社会和谐；最后，社会组织因其不必建立庞大的政府官僚机构而更接近服务需求方，从而相较政府而言更早识别问题所在，调整创新工作方式及思路，弥补“政府失灵”。

（三）社会组织自身发展要求其必须参与职业公共教育服务

从社会组织的视角来看，积极参与职业教育服务也是必要的。这是教育类社会组织发展壮大的必经之路，也是教育类社会组织存在的重要意义。首先，参与到职业公共教育服务的行列中促使社会组织完成资源和人力的增加，提升并完善组织自身能力及履行使命的资本；其次，通过参与公共职业教育服务，促使组织自身完成自身定位的确认，使组织更具备竞争力；最后，参与公共服务并形成一定影响力后，使资金来源趋于稳定，并增加了获取资源的渠道。

应该说，政府、市场、社会组织在参与职业教育服务的过程中都发挥着巨大的作用；同时，这三者在社会公共资源配置上又都存在着一定缺陷。这三者进行有机的整合，它们彼此的缺陷可以得到互补，各自的优势可以得以光大，进而产生“1+1+1>3”的效果。

二、社会组织参与现代职业教育服务的法律依据

长期以来，我国的职业教育一直发展缓慢，非市场机制的社会组织参与职业教育的实例很少，有一个原因就是对社会组织参与职业教育服务的法律依据不甚清楚，社会组织心存芥蒂。事实上，社会组织参与现代职业教育是有明确的法律依据的，国家法律支持和保护社会组织参与职业教育服务。

首先，《中华人民共和国宪法》第十九条，对中国教育事业的发展方面进行的表述是：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平……国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”因此，宪法从原则上肯定并鼓励了社会力量依法举办各种教育事业，也就是从根本上为社会组织参与公共教育服务（包括职业教育服务）提供了来自宪法的法律依据。

其次，《中华人民共和国教育法》对公共教育服务提供者在多处进行了明确的阐述，鼓励并支持多方并举的方式完善公共教育。例如第二十五条对学校及教育机构的举办方进行了表述，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构”；教育法第四十六条“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织同高等学校、中等职业学校在教学、科研、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人，可以通过适当形式，支持学校的建设，参与学校管理”；第五十二条“国家鼓励社会团体、社会文化机构及其他社会组织和个人开展有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动”。此外，教育法就社会组织参与公共教育服务过程中资金的提供问题也做了明确规定。第五十三条，“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制……企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”也就是说，教育法在教育提供者、提供方式以及教育资金来源及使用等方面都准许并鼓励社会组织参与到公共教育服务中来。

第三，《中华人民共和国职业教育法》为社会组织参与现代职业教育提供了更加直接的法律依据。职业教育法第十七条表示“对事业组织、社会团体、其他社会组织依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。”，第二十一条更是明确规定“国家鼓励事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业学校、职业培训机构。”

三、结语

（一）在我国，社会组织参与职业教育有充分的法律依据，国家法律支持和保护社会组织参与职业教育服务；

（二）社会组织参与职业教育服务，可以将社会组织、市场和政府三方面的优势得以光大，而克服各自的缺陷；

（三）现代职业教育服务的特点和社会组织持续发展的需求，都要求社会组织积极参与职业教育服务，这是提高现代职业教育服务水平的有效途径。（作者单位：北京市总工会职工大学）

参考文献：

[1] Pual A.Samuelson（萨缪尔森）.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics，Vol.36，No.4（Nov.，1954）：387-389

[2] James M.Buchanan（布坎南）.An Economic Theory of Clubs.Economica，New Series，Vol.32，No.125（Feb.，1965），pp.1-14

[3] 钟智，李伟涛.教育公共服务的比较研究[J].教育发展研究，2008年第9期：48-50

[4] 陈惠敏.略论教育公共服务供给机制创新[J].人民论坛，2013年第5期：44-45

[5] 刘旭东.美国联邦政府高等教育财政资助发展研究[D].河北大学博士学位论文，2013年5月：166-206。