我国资源税费制度缺陷及其完善措施

诺金

[摘要]随着社会经济的迅猛发展增加，对资源的需求也随之增大，同时也带来严重的环境问题。改善资源环境，不仅需要强化生态文明建设，而且需要适当调整对应的税费制度。本文基于简要介绍我国税费制度现状，剖析目前我国资源税费制度的缺陷问题，如税费制度尚未达到预期开征目标，现行税费制度的税费关系混乱，税费制度尚未充分考虑环保问题，现行税费制度不利于矿山企业的长远发展等，最后提出完善资源税费的有效措施。

[关键词]现状；资源税费；缺陷；完善措施；资源补偿费

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538181

1前言

资源税指的是一种将自然资源作为课税对象的税，当前征收范围局限于便于征收管理的盐、矿产品。资源补偿费指的是矿山企业由于开采矿产资源而给其他所有者的付费。我国法律明确规定，矿产资源的开采是有偿的，开采行为必须依据国家法律规定缴纳一定的资源补偿费、资源费，并且法律明确规定资源补偿费的征管部门、优惠政策、征收对象、计征的标准等内容。[2]然而，现行的资源税费制度还存在较多缺陷，尚未充分、真实反应自然资源在市场的供求状况，资源价格不合理。

2我国资源税费制度的现状

资源税费制度可调节各主体间的经济利益关系，主要内容：税费计征方法、项目设置、定性、税费使用、收入分配。[3]一是资源税：1984年，我国开始征收资源税，针对生产盐、开采矿产的个人和单位，是实行累进制的一个税种，旨在维护生产企业的公平竞争，对矿山级差收益进行调节。1986年，石油资源税开始采用产量定额的征收制度；1993年，全部的资源税都采用此种计量方式征收。二是矿产资源补偿费：补偿费于1994年正式实施，主要用于国家深入勘探矿产资源，由财政部门、矿产管理部门向矿产开采企业征收。[4]三是采矿权、探矿权使用费：这指的是政府将采矿权、探矿权依照一定的价格出让采矿权、探矿权给采矿权人、探矿权人。四是矿区使用费：这属于中央政府、地方政府共享的一种税收收入，始于1982年，由税务机关向开采石油资源的企业征收。五是煤炭可持续发展基金：这是山西省特有的项目，始于2006年4月，设置的目的在于调节煤炭资源开采过程中各经济主体间的利益关系。六是石油特别收益金：国家于2006年决定征收石油特别收益金，征收率划分为五个等级，控制在20%～40%的范围。征收比率取决于月加权平均价格，起征点为每桶40美元。2011年，财政部决定将其起征点提高，定为每桶55美元。七是除了上述的税费之外，还有采矿权探矿权价款、环境治理保证金、其他地方性收费。其中地方性收费包括排污费、育林基金、土地复垦费、水资源费、植被恢复费等。

3我国资源税费制度存在的缺陷

31税费制度尚未达到预期开征目标

尽管我国的资源税费制度是设置较多的项目，但是征收标准普遍较低，这样影响资源的合理利用，达不到预期的开征目标。[5]例如资源税，尽管国家对其进行几次调整，但是目标始终都是对节级差收入进行调整，以期合理开采矿产资源。然而因为税费制度自身存在不足之处，难以充分发挥其作用。目前我国的经济发展方式属于资源型模式，然而，资源税比重不高，这一现象和开矿企业利润暴涨的情况截然不同，导致这种差异的主要原因在于我国的资源税基于从量定额，按照资源条件、产品的不同，采用不同的税额标准。由于过去国家可有效控制资源的价格，计量单位统一、规范，并且矿产品在市场上的供求保持平衡，因此这种做法充分发挥调整级差收益的功能，然而，随着社会主义市场经济不断完善，多数的资源价格都取决于产品在市场的供求状况，尤其是目前矿产品在市场上处于供不应求的情况，价格持续上涨，从量征收难以达到市场价格、缴纳税款联动的目的，难以真正体现“涨价归公”的理念，进而造成资源税规模较小，只是税收总收入的小部分，难以真正发挥调节作用。

32现行税费制度的税费关系混乱

公共收入一般包括产权收入、权力收入两方面的内容。依靠政治权力，国家获得的公共收入称之为权力收入，主要有罚款、政府性基金、捐赠、税收收入；依靠产权，国家获得的公共收入称之为产权收入，主要有特许权收入、政府性收费等。同时，国家可参与资源税费的证书管理、分配使用等。然而当前税费征收、政府权利间的关系较为混乱。在资源税开征的初级阶段，它只是一种调节税，也就是对一些矿产品征收税费。税务机关依照企业利润率实施累进征收，是开采企业由于资源开发条件、结构不容而产生的级差收入。1994年，资源税的范围扩大，对全部矿种实行征收，采用普遍征收的方式，不再按照企业的利润征收。为此，有些研究表明资源税性质发生改变，逐渐演变为资源补偿费，换句话说，资源补偿费、资源税的性质逐渐趋向相同，形成税费并存在局面，导致税费关系混乱。

33税费制度尚未充分考虑环保问题

毋庸置疑，矿产资源的开采带来经济效益，同时也产生一系列的环境问题，然而目前我国对开采活动造成的生态破坏、环境污染等环境问题尚未给予高度重视，现行税费制度对此也尚未足够关注。现行税费制度重视环保的举措只有矿山环境治理恢复保证金、煤炭可持续发展基金。前者由各地方自主制定，国家尚未规范保证金的监督、管理、使用等内容；后者只在山西省实施，尚未推广至全国各省份。总体而言，税费制度对开采活动造成的环境问题尚未给予高度重视。

34现行税费制度不利于矿山企业的长远发展

和一般的生产活动比较，矿产开采存在两方面的特殊性：一方面，它具有高投入性、高风险性；另一方面，资源的稀缺性可带来巨大的经济效益，具有高收益性，所以矿产开采活动需要特殊的税费制度进行规范生产者的开采行为，使得矿产资源适度开发。但是现行税费制度上存在一些缺陷，不利于企业长远发展。主要体现在两方面：一方面，现行制度尚未明确规定激励机制。矿产勘探、开采通常具有高风险性、高成本，世界各国通常制定具体可操作的特殊政策来激励企业勘探。然而，现行制度没有存在激励企业从事高风险勘探的政策，导致一些企业转行、难以进行新资源勘探。另一方面，现行制度的计征标准较低，资源利用率较低，引发环境问题。例如资源补偿费，据统计，当前国内该税种的平均费率约118%，但是国外其他国家在2%～10%范围，例如澳大利亚的平均费率达到10%，美国达到125%。与国外其他国家对比，我国的黄金、石油等资源的费率更加低。

4完善我国资源税费制度的措施

41完善资源税的有关制度

第一，改变资源税的征收方式、征税标准。矿产资源的稀缺性，供不应求，导致矿产品在市场上的价格逐渐上涨。很多国内学者认为税费制度应当改变资源税的征收方式，由“从量定额”向“从价定率”转变，将市场价格、资源税联系起来，构建价税联动机制，使得国家可共享资源价格上涨带来的经济效益，这种联动机制也体现“资源的市场价格上涨属于国家所有”的理念。笔者认为，对于价格波动不大的资源产品，国家仍然可采用从量定额的方式完成资源税的征收；对于市场价格上涨度、幅度较大的资源产品，国家可实行从价定率的方式，依据产品的销售收入进行征收。总的来说，我国资源税征收可采用两种方式，区别对待。尽管国家对钨矿石、天然气、煤炭等资源的税额作了调整，并且幅度较大，但是从资源品的市场价格来说，单位税额还是偏低。因此，要监测品目、矿山资源的情况，为调整税率提供依据。第二，扩大资源税的征税范围。国家可扩大资源税的征税范围，目前资源税的征税范围为煤炭、原油、盐等七个应税产品，主要侧重不可再生资源，但是尚未将水资源、森林资源等纳入，没有充分发挥税收的调节作用，导致生态环境恶化，水土流失问题严重。部分省市已经意识到这点，并且采取行之有效的措施。例如四川省将稀土、汞矿纳入征收范围；宁波、大连等市将建筑砂石纳入征收范围。

42调整各项资源收费

就采矿权、探矿权使用费而言，国家应当提高使用费的标准，提高资金的使用效率，强化矿业部门对企业的监督、管理，并且指导企业正确勘探和开发资源。

就矿产资源补偿费而言，政府应当构建动态调节机制，在资金分配上，中央和地方共享，但是地方政府得到的资金占较大比重，主要用于矿产资源区环境的恢复、治理。

43建立生态补偿、资源耗竭补贴的联系机制

矿产开采是消耗活动，既消耗投入勘探的资金，又耗竭自然资源，为激发矿产企业积极开展新资源的勘探，为经济的可持续发展储备资源，可探索资源耗竭准备金机制，让矿产企业按照一定比例提取准备金。所提取的资金必须应用在资源勘探上，实行专款专用，严格要求生产企业在一定的年限内，比如20年，把准备金用于企业新资源的勘探，倘若企业不按规定使用准备金，则它必须上缴滞纳金、企业所得税。除此之外，开采活动通常带来严重生态破坏、环境污染等一系列的环境问题，既降低当代人的生存环境，又影响后代的发展，为了代际公平、代内公平，故国家应当重视矿产开采过程中的生态补偿。基于“谁开发，谁保护”的原则，国家必须构建生态环境治理恢复保证金制度，也就是把矿山治理恢复保证金的范围扩大，将水资源、森林资源、矿产资源等资源都纳入其中，在全国推广。提高企业的勘探热情可促进企业加快寻找新资源的进程，提倡企业环保主义问题则可让开发活动的外部成本逐渐内部化，提高经济运行效率，有利于我国经济的可持续发展，可见，国家构建生态补偿、资源耗竭补贴的联系机制具有现实的重要意义。

5结论

完善资源税费制度不但有利于削弱开发自然资源过程中的负外部性，遏制过度开采矿产资源，而且利于实现由粗放型发展向集约型经济发展方式转变，同时促进我国产业结构调整。笔者认为，可从完善资源税的有关制度、调整各项资源收费、建立生态补偿与资源耗竭补贴的联系机制等方面着手完善现行资源税费制度。

参考文献：

[1]张学诞进一步改革和完善我国资源税费制度[J].地方财政研究，2015（3）：46-47

[2]张亚明，夏杰长我国资源税费制度的现状与改革构想[J].税务研究，2010（7）：75-76

[3]许大纯我国矿产资源税费制度改革与发展的历程与经验[J].中国矿业，2010（4）：64-65

[4]蒲志仲可持续发展视角下的矿产资源税费制度[J].西安石油大学学报（社会科学版），2010（3）：78-79

[5]欧阳荣启我国矿产资源税费制度研究及政策建设[J].现代经济信息，2011（2）：95-96