农村土地征收补偿制度研究

作者简介：翟龙源（1990-），男，河南商丘人，河南师范大学法学院研究生，研究方向：农业经济法。

摘要：目前，我国有关农村土地征收补偿问题的详细法律法规尚未制定。根据我国土地征收补偿制度的历史变迁，结合中原经济区经济的快速发展，分析当前农村土地征收补偿制度。针对公共利益的界定、土地征收补偿不足以保障失地农民生活、征地过程中农民权利严重受损等社会问题，研究如何创新和完善现行土地征收补偿机制以及农民在征地过程中的权益，具有重大的理论价值和现实意义。

关键词：土地征收；法律；补偿；改革创新

一、我国土地征收补偿制度的历史变迁

在我国，土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民一定补偿和妥善安置的法律行为。

计划经济时期是我国土地征收补偿的起步阶段，新中国第一部较为完善的征地法是在1953年11月5日政务院颁布的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》。其制定的原则和补助标准，主要是调整国家与被征地农民之间的关系。社会主义改造完成后，工业起步较快，农业生产合作化运动迅速蔓延至全国，农民私有的农村土地转化农民集体所有，其所有权性质已经发生变化。为了配合国家建设需要，合理处理在国家建设过程中产生的土地征收问题，在1958年，政务院制定了《国家建设征用土地办法》，这一时期主要表现是为了国家的利益，过度强调了社会主义公有制的重要性，在一定程度上忽略了农民的利益，停留在解决农民温饱问题的层面上；十一届三中全会以后，国家实施改革开放战略，我国农村土地征收补偿由计划经济时期步入市场经济时期，农村土地征收随着政策和国情的发展发生了很大的变化，出现了很多问题，暴露了原来《国家建设征用土地办法》的不足，针对这些新问题，国务院于1982年5月4日颁布施行了《国家建设征用土地条例》以进行适当的调整。进入20世纪90年代以来， 地方经济发展迅速，城市化建设大步前进，这一时期农村土地被大量征收，导致可耕地减少，农民生存压力增加，这一时期征地补偿制度的弊病也日益暴露，因为征地补偿引发的一系列问题也随之而来，鉴于此，省级以上政府把地方政府的土地审批权进行收回。另外中央实行了最严格的耕地保护政策，切实保护好每寸耕地，并按年度下达建设占用耕地计划，防止滥征耕地。

从历史层次来看，我国土地征收补偿制度的立法指导思想由强调满足国家建设需要为主向强调保护耕地为主演变，征地审批制度由分级限额审批制到实行以用途管制为核心的农用地转用和土地征收审批制，土地征收补偿范围日益科学化。

二、我国当前的农村土地征收补偿制度

一般法律对于农村集体土地征收补偿制度则主要表现在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》中，目前《土地管理法》作为土地征收工作的针对性文件，是土地征收及补偿制度的主要依据。而物权法则更加具有原则性的指导作用。综合该两文件概括如下：第一，土地征收补偿的范围是对因土地被征收而对被征收土地所有者产生的何种损失进行补偿的问题，而补偿范围则通常由法律、法规进行明文规定。我国目前针对农村集体土地征收补偿的范围比较狭隘，只针对当下能看到的直接损失予以补偿，具体表述为：“土地补偿费、安置补偿费、地上附着物补偿费及青苗补偿费”，而因失地所引起的未来生活难以保障等问题则不在保障范围内。第二，土地征收补偿的具体计算方法可以平均年产值倍数进行计算：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征地的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。没一个需要安置的农业人口的安置补偿费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、市、自治区、直辖市规定”。第三，土地征收补偿方式在我国目前一般为一次性货币清偿，其中“土地补偿费”因土地集体所有制故归集体经济组织所有；“安置补助费”面向被征地农民，而“地上附着物以及青苗补偿费”则归所有人所有。第四，农村集体土地征收的补偿程序则可以大致分为两个部分：行政补偿和争议处理程序。行政补偿程序大致可分为补偿方案的制定、公告及听取被征地者意见三个阶段。争议处理程序依照法律规定由县级以上人民政府处理，若无法予以解决，则只能由批准征收土地的政府进行裁决来对问题予以解决。

三、中原经济区土地征收补偿所引发的社会问题分析

1、土地补偿不足以保障失地农民生活

征地补偿是土地征收过程中的核心问题，中原城市群大多数政府在征收程序中出现违法违规操作，一方面压低给予农民的土地征收補偿款，另一方面抬高土地出让价格给开发商，以获得巨大的资金，使农民权益受损。我国社会保障体系并不健全，大部分农民的基本生活保障仍靠土地的产出。土地被征收后，农民无地可种，甚至有些进城找不到工作，拆迁没有临时住所，农民失去了经济来源，生活没有保障，容易产生不安定的因素。

现阶段，出现农民对征地补偿及后续问题不满意的情况时，有关解决这方面的法律条文还未制定，根据《土地管理法实施细则》、《行政复议法》、原河南省人民政府办公厅《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》、《河南省征地区片综合地价标准》等文件的规定，征地权益受损的农民只能通过政府协调、行政复议等这一途径进行救济。如果政府作为征地一方当事人，在征地纠纷中以仲裁者的身份上出现时，政府将拥有更多的权利，从而无法保障裁决的公正性。

2、征地过程中农民权利严重受损

在我国，根据法律规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”

笔者在实际调研过程中，以河南省商丘地区、洛阳地区和信阳地区为例，部分统计局提供的数据显示，河南省宁陵县按照每亩4万元左右进行征收，同时以160万元至180万元每亩的价格进行拍卖；洛阳和信阳城郊地区按照每亩4万至6万元进行征收，政府则以每亩180万元至260万元进行拍卖。实行“招拍挂”制度，与农民的征地补偿安置费有40倍之多的差价。

相对单一的补偿方式没有使农民的地位和生活得到根本改变，在支付补偿款后，有些农民不参加劳动，甚至拿着这些补偿款进行挥霍、赌博等恶劣行为。长期这种生活，对自身及后代的发展容易产生不良影响。农村土地从性质上来讲，是具有一定的社会保障功能的权利。土地所有权的丧失意味着可预见收益的丧失：农民生活生存基础是土地，同时农民的后代继承的也是赖以生存的土地，因此土地不仅是农民这一群体的生存保障，也是其后代生存的长期性保障资源。

如果想彻底解决农村土地征收中产生的问题，那么必须创新和完善农村土地征收法律的补偿制度。（作者单位：河南师范大学法学院）

参考文献：

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