浅析高校财权下移与校院两级财务管理改革

徐云丽 石琦 雷鸣

摘 要：财务管理是高校深化改革不断创新的基础，而财权配置是高校财务管理的核心。随着高等教育的迅速发展，高校从事的财务活动也日趋复杂，集中统一管理已经不能适应未来发展趋势，财权下移建立校院两级管理的财务运作模式应运而生。文章通过分析高校财权下移的背景及意义，在探讨校院两级财务管理改革的实质与内涵的基础上，以高校预算管理、经费分配、支出自主为研究对象，试图构建校院两级财务管理创新改革模式。

关键词：高校 校院两级 财权配置 财务管理

中图分类号：G647，F234.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-145-02

所谓财权下移，是指高校在遵循“统一领导、分级管理”基础上，适当地将财权与管理权下放到校内院系二级单位，授予其充分自主财权。

随着高校办学规模的不断扩张与高等教育经费投入力度的不断加大，高校经济体量急剧增加、财务管理日益丰富，高校面临着新的一轮综合改革，“统一领导、集中管理”财务管理体制已经难以适应新的办学要求。近年来新颁布的高等学校财务制度、会计制度也突出了分级管理的重要思想，财权下移以院系单位为管理对象的院校二级财务管理创新势在必行。

一、国内研究述评

随着计划经济体制向市场经济体制的转化，我国高校的财务管理体制也经历了多次深刻的变革，最早体现“分级管理”财务思想见于1986年国家教委、财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》，但也仅针对条件成熟、规模具备的高校。自此以后，许多高校积极探索寻求符合实情的管理体制，但多数高校正经历大规模扩招、新校区建设，做大做强客观上要求高校必须高度集权、集中财力办大事，分级管理财权下移试点工作暂时搁置。

21世纪以来，随着宏观市场环境以及校内管理需求发生变化，校院两级财务管理再次被推上历史前沿。李雪梅（2002）、陈小玲（2007）重点分析了目前财务管理模式中存在的诸如资源使用效率不高、院系办学积极性低下的问题，突出了院校两级改革的必要性。周清明（2006）、楼燕芬等（2008）以职权分配和目标管理为视角，构建了事权与财权相统一、资源配置突出效率的院校两级管理体制理论模型。张影等（2011）、钟雪等（2012）建立了两级管理的预算经费分配改革模式。

笔者将进一步分析院系两级改革的重要目的和意义，结合财权下移的财权配置方式，以预算管理、经费分配、支出自主为研究对象，优化院校两级财务管理体制改革模式。

二、校院两级财务管理改革的目的和意义

1.适应外部宏观环境。近年来，高校所面临的外部宏观环境正经历着深刻的变化，愈发激励的市场竞争促使高校必须不断改革创新，各级主管部门也多次提出创新财务管理体制的要求，发挥资金效益、提高办学水平。

2.配合内部综合改革。现有高校管理体制已经制约了进一步发展，各个方面也正经历着前所未有的综合改革，作为各项事业发展的基础，财务改革迫在眉睫，而取代“集中管理”的校院两级财务管理体制，能够在资源筹划配置、资金使用效益等方面有效满足新形势的需要。

3.优化资源配置效率。“集中管理”的财务体制虽然有利于高校统筹规划，但也存在着经费分配与学院需求相矛盾，容易造成教学资源浪费，因此只有通过建立财权明晰的二级管理体制，提升院系单位的自主权，从而实现资源的有效运作和调配。

4.调动院系办学积极性。高校财权下移赋予院系单位独立自主财权，院系单位可以根据自身财力状况，合理规划发展目标，制定可实施的措施和政策，有利于其可持续发展。同时，通过植入院系单位财务管理理念，有利于提高其经营意识与成本观念，教职员工的主人翁意识也能得到提高，从而调动院系办学积极性、主动性。

三、校院两级财务管理创新改革措施

（一）构建权责明晰的管理体制

财权下移，势必要求明确校院两级管理职责，通过建立合适的财务管理体制，既要实现集权与分权的有效结合，又要确保院系单位事权与财权的统一。为实现院系教学、科研任务目标，权责明晰的管理体制如下：

1.要根据机构职责职能，建立“院为主体、权责明晰、一级核算、两级管理”的运行机制。具体来说，财经政策、资金管理、会计核算集中由学校统筹管理，而预算管理、支出管理应由院系自主管理，既扩大院系自主管理权，又加强院系约束监管。

2.要明确校院两级支出责任。采取目标管理与宏观控制相结合的方式，将相关经费直接下放到院系，让院系进行自主管理，结合院系发展战略规划，兼顾学科、专业层次与学生教工规模，本着“效率優先、兼顾公平”的原则，统筹掌握使用，实现教学经费资源的有效配置，完成学校安排的目标任务。

3.配套有效的评价机制。在财权下移授予院系充分自主权的同时，配套建立相应地评价机制和监控措施。评价环节既包括教学质量评价，还应包括管理水平评价。教学环节评价工作以督导、检查、评估为控制手段，结合院系发展规划与院领导任期考核目标进行；管理水平评价则是要求院系在建立决策约束机制的基础上，健全院长负责、教授治学的行政管理组织体系，通过教代会、学术委员会、党政干部会等民主管理，促进院系发展。

（二）校院两级职责分工明确

对于高校而言，鉴于教学、科研、社会服务三大基本职能，学校层面上工作是充分发挥人、财、物资源优势，把握战略发展方向、制定年度工作目标规划，通过规章制度建立、经济资源分配、人事组织任命、定期考核评估等行政手段对二级单位进行管理以期完成既定发展目标。

对于院系而言，作为办学主体单位，其主要职责是实施高等教育、进行科学研究。由于院系单位是实际工作者，学校把相应地教学、科研职权下放到院系使之自主管理的同时，财权也应相应下移，加强对院系经费财力的支持，为院系各项事业开展提供财力支撑。

对于职能部门而言，校院两级管理改革目的就是要简政放权，因此职能部门应当定位于服务功能，工作模式应逐步由管理型转向服务型，从以往财权相对集中转换为财权下移，以服务日常事务、指导专项工作、评价监督检查为主。

（三）预算管理与经费分配模式创新

1.现行预算经费分配模式存在的问题。在许多高校预算分配模式中，教学相关经费已经直接下拨到院系，比如教学基本运转费用、学生实习实验费用、设备器材购置经费等，但这些经费支持力度难以适应深化改革要求，大部分财力仍然集中在职能部门，在年度执行过程中，一旦职能部门执行不了，到年底就存在突击花钱、紧急划拨院系的情况，不仅造成学校预算执行缓慢、结余资金较大造成经费浪费，同时给院系也带来压力，院系不能全面掌握本单位经费总量而过分依赖职能部门，等、靠、要现象严重。

2.创新预算分配改革模式。目前，高校收入来源以财政拨款和学费收费为主，一般来说年度预算经费总量规模不会有太大变化，因此在收入确定的情况下，预算支出如何在校院两级之间分配安排显得尤为关键。

首先，在校院两级之间，既要保证学校行政正常运转，又要赋予院系较大的自主财权。其次，还要注意职能部门与院系单位之间平衡关系，职能部门在校院两级改革中应当定位于为院系提供服务上，弱化职能部门的经费管理权限，加大划拨院系经费的支持力度。最后，院系单位的自主财权是建立在约束机制之上的，保障民生工程、学生事务，突出重大发展项目，把学校投入的有限资源发挥使用效益，同时还应广泛开源、争取社会资金。

参考文献：

[1] 李雪梅.建立健全高校二级财务管理制度的设想[J].财会月刊（会计），2002（6）

[2] 陈小玲.谈谈高校二级财务管理体制问题[J].财会通讯（理财版），2007（5）

[3] 周清明.校院两级管理模式的构想[J].中国高等教育，2006（6）

[4] 楼燕芬，方灵丽.建立高校二级财务管理运行机制的思考[J].教育财会研究，2008（6）

[5] 张影，吕璠，何秀丽.深化校院两级经费预算分配模式改革的研究[J].会计之友，2011（3）

[6] 钟雪，訾银庄，高玮.校院两级经费分配模式探讨[J].合作经济与科技，2012（5）

（作者单位：西南交通大学 四川成都 610031）

（責编：吕尚）