公平正义视角下的社会保障体系建设

黄思洋 谢元态

摘 要：公平正义是社会保障体系建设的首要原则、基本出发点和基本归宿。文章在分析我国社会保障体系主要表现在城乡之间、区域之间差异不公的基础上，剖析城乡分治的户籍制度是城乡公民地位与利益不公之源，社会保障与户籍挂钩是公民权益严重失衡的根本因素，因城乡户籍有别导致的社会保障体系碎片化有失公平正义。接着论证经济发展与公平正义社会保障体系的辩证关系。虽然社会保障的保障水平由经济水平决定，但是非均衡的经济发展并不能成为阻碍社会保障高层次统筹的理由，因为社会保障统筹层次低不仅有失于社会公平正义，也不利于发展经济。最后强调，建设公平正义社会保障体系的五大举措：剥离附着于户籍制度的各种福利是关键，提高社会保障统筹层次是重点，权威的社会保障法律体系是保障，独立的社会保障预算是条件，完善的社会保障制度是基础。

关键词：公平正义 社会保障体系 户籍制度 经济发展

中图分类号：F840

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-044-03

曾于1998年荣获诺贝尔经济学奖的印度籍阿马蒂亚·森说过：“农民贫困的根源并不在农民贫困本身，而是深藏在农民贫困背后的另一种贫困——权利贫困。贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足。”美籍约翰·罗尔斯在《正义论》中认为：“人们的家庭出身赋予了他们不同的社会地位、环境条件、权利和机会；这些随着人们的出生就附加在人身上的这种不平等，个人往往是无法选择的，但这些差别却往往对个人一生的发展有着决定性的、至关重要的影响。”社会保障作为维系社会公平正义的手段和工具，其最基本、最直接的功能和作用就是保障人民的基本生活。通过收入再分配功能缩小公民收入之间的差距，进而维护社会稳定。因此，公平正义是社会保障体系建设的首要原则。但我国自户籍制度建立后，社会保障制度就逐步演变成为与之相挂钩的一项福利制度，形成了城市市民对养老、医疗、救助等社会保障公共资源的高度垄断，造成农村居民权利相对贫困；且东、中、西部的社会保障水平也受地区经济水平的影响而差别甚大，统筹层次较低。十八大报告提出：“必须坚持维护社会公平正义；公平正义是中国特色社会主义的内在要求；逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。”报告把我国社会保障体系建设提到了构建公平正义社会的历史高度。

一、当前社会保障体系有失公平正义的主要表现

我國社会保障在近十几年来取得了飞跃式的发展成果。随着社保覆盖面的日益扩大和社保水平的逐步提高，一个符合我国国情且具有中国特色的社会保障体系已经初步形成。对于社会保障事业未来的发展方向，党和政府连续多次强调要坚持公平正义的首要原则。十八大报告提出：“要统筹推进城乡社会保障体系建设。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求：“建立更加公平可持续的社会保障制度。”可见，社会保障体系的进一步完善追求更高层次的公平，保障公民平等的权利，维护社会正义。然而，当前城乡之间、区域之间有失公平正义的社会保障体系是阻碍社会保障事业可持续发展的最大挑战。

（一）城乡之间社会保障有失公平正义

我国长期的城乡二元结构形成了城乡的二元化管理模式。社会保障制度作为社会管理的制度之一，也因城乡有别而呈现出极其明显的二元化特征。改革开放前，社会保障建设主要以城市为主。当时的农村仅有低水平的五保户制度、灾害补助制度和合作医疗制度，保障水平相当有限。但是城市却基本形成了包括“五险”的社会保障体系。改革开放后，随着第一代农民工和新生代农民工在城乡流动，社会保障的城乡差异日益突出，农民的社会保障权益呼声日益高涨。近年来，在社会保障的发展过程中，政府越加强调公平正义的重要性，并将建设重点向农村转移。一方面加快完善农村养老、医疗、救助等多项保障制度，另一方面又积极实现社会保障城乡一体化的建设。从“旧农合”到“新农合”，从“老农保”到“新农保”，再到“新农保”和“城居保”的合并，都体现着政府对农村社会保障事业的重视程度。但是，尽管农村社会保障发展至今逐渐改善了农民的生活质量，与城市相比仍存在较大的差距，这有失于维护社会公平正义的原则。

（二）区域之间社会保障有失公平正义

我国区域间不平衡的经济水平决定了社会保障水平在不同的区域之间也不一样。最为突出的就是我国东、中、西部表现出来的三个阶梯层次。东部地区由于有较强的经济实力，因此能够保证地方财政长期维持良好的运营状况，当地的社会保障福利水平也就普遍偏高。这些地区又往往是改革的先行者，很多政策在全国推广之前都在这些地区试点先行。相比之下，中、西部欠发达地区的改革推动迟缓。不仅如此，因为东部发达地区就业机会较多，流入人口主要是年轻的劳动力，整体年龄结构年轻化，社保基金常常略有结余；而一些中、西部偏远地区却恰恰相反，劳动力大量流失，社会保障负担严重，常常收不抵支。由于统筹层次偏低和各地不同的运作管理模式，基本保障水平和福利优厚程度也就因此存在很大差异。这种区域之间各自为营的状态，不仅限制了财政基金的横向调节，制约了社会保障在区域间转移衔接，加剧了各地区间保障待遇不公平、政府保障负担不公平的现象，更是违背了社会保障互济性的基本作用。这些因素导致我国当前社会保障区域之间发展严重不公平。

二、有失公平的社会保障体系源自城乡分治的户籍制度

（一）城乡分治的户籍制度是城乡公民地位与利益不公之源

我国现行的户籍制度把公民分为农民和市民，是对公民身份的一种不平等的等级界定。这种不符合社会发展要求与广大群众利益的行为带有一定的歧视性，更是不正义的。然而，这种本身就违背公平正义价值观的户籍制度，又将它的不公平、不正义演绎到了更多的领域。根据户籍制度的功能和影响可以划分为三大阶段：第一阶段是户籍的登记管理职能，其目的在于对人口居住地点与基本信息的登记，剥夺公民平等权利，将其分为城镇和农村两个等级；第二阶段是利用户籍限制人口的自由流动，主要是针对农村和城市人口的流动行为加以严格的控制和约束；第三阶段是将公民相关的利益分配与户籍挂钩，主要涉及公民的福利权益，例如养老、医疗、就业、救助等。

（二）社会保障与户籍挂钩是公民权益严重失衡的根本因素

就户籍和社会保障两者的制度本身而言是彼此独立的。但是，由于我国户籍制度区分了公民身份，因此，社会管理也就逐渐因公民身份有别而发展成了两个模式。我国将社会保障的大多资源与户籍制度挂钩，这是导致城乡之间、区域之间社会保障出现差异，公民社会保障权益失衡的根本因素。这种不平等的规则不仅从根本上造成了人与人之间权利的不平等，还在以后更长的时间造成拥有机会的不平等。一方面，城乡分割、地域分割的二元户籍制度导致了城乡社会保障的不均衡；另一方面，在城市里的流动人口，因没有当地户口而不能享受城市社会保障资源，也导致了同一区域社会保障的差异。城乡分割的户籍制度，是造成我国公民社会保障权益严重失衡的根本因素。

（三）因城乡户籍有别导致社会保障体系碎片化有失公平正义

我国因城乡户籍有别而产生的“碎片化”社会保障制度，在很多方面都体现了城乡居民福利水平的巨大差异。这不仅损害了农村居民的社会保障权益，也违背了社会保障以公平正义为首要价值取向的原则，更阻碍了建设公平正义的城乡一体化社会保障体系。为了消除农民进城的经济动机，在《中华人民共和国户口登记条例》颁布之初，社会保障就与城市户籍挂钩。秉着“先城市，后农村”的改革建设原则，城镇社会保障制度优先发展，城镇居民得到了优厚的福利保障。社会保障因城乡分隔而差异悬殊，这种因公民身份不同而制定、发展、执行的碎片化制度反映的是制度公平和正义的缺失。新型城镇化推进时期，加快整合城乡一体化的社会保障体系成为必然，但受制于有失公平正义的僵化的户籍制度，城乡或区域之间社会保障无法实现便捷的衔接，推动社会保障横向公平与纵向公平功能的财政转移支付仍然面临诸多制度性障碍，改变社会保障体系碎片化状况有待时日。

三、经济社会发展与公平正义社会保障体系的辩证关系

（一）经济发展水平决定社会保障发展水平

社会保障水平是指一定时期内一国或地区社会成员享受社会保障的高低程度。社会保障水平客观上存在一个“适度区域”，过低或过高的社会保障水平对于社会保障制度自身运行和社会经济的发展都会产生不良的影响。社会保障发展水平决定于经济水平。经济发展水平相对较高，决定着社会保障的项目较多、待遇较高、范围较大、结构合理、体系完善等。从一般原理上讲，社会保障的发展水平一定要与经济发展相适应。社会保障的发展水平超前，容易产生如欧美国家的一系列“福利病”；然而社会保障的发展水平滞后，又不利于社会和谐和经济的持续发展。因此，加快建设公平正义的城乡一体化社会保障体系，不仅是维护社会公平正义的需要，也是保持可持续经济发展的需要。

（二）经济发展非均衡并不能成为阻碍社会保障高层次统筹的理由

由于历史原因、自然禀赋、地理条件等导致我国各地区经济发展不平衡，由此形成了各地政府间财政能力的差别。尽管社会保障水平决定于经济发展程度，但是非均衡的经济水平不能成为阻碍社会保障高层次统筹和建设公平正义的社会保障体系的理由。因此，借鉴发达国家统筹城乡的成功经验，其采取的最重要的一项措施就是要逐步完善城乡统一的社会保障制度。英国通过建立“三统一”（即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构）社保制度，完全甩掉了之前因碎片化产生的社会歧视；美国作为最发达的西方国家之一，从1935年通过《社会保障法案》起步建立的就是全国统一的社保制度。目前我国财政能力及社会保障能力都比二三十年前有了飞跃性提高。因此，现存的城乡之间、区域之间经济差别不能成为阻碍社会保障高层次统筹的桎梏，不能成为建设公平正义社会保障体系的理由。

（三）社会保障统筹层次低有失于社会公平正义，也不利于发展经济

统筹层次偏低不利于在区域间互济，也有失于社会保障追求社会公平的首要价值观。各地区之间由于受到诸多因素的制约，社会保障发展水平不均衡，社会保障统筹层次较低，难以实现跨省转移接续，各自为政的管理状态会进一步加剧我国社保碎片化程度，阻碍社会保障体系建设的公平发展，有失于社会公平。同时，统筹层次偏低的社保会制约劳动力流动，也会阻碍经济的协调发展。经济发达地区就业机会较多，年轻劳动力流入量较大，社保基金收大于支，社保福利较高，有利于地区经济更好地发展；欠发达地区社会保障待遇较低，劳动力市场就业率低，劳动力流失现象严重，人口结构老龄化，社会保障负担率更高，必然导致经济状况不断恶化，加剧了地区经济发展的不平衡。黄嘉欣等人的实证研究表明：“政府对社会保障的投入对经济增长的贡献存在着明显的正相关关系，且贡献程度要大于对非社保投入的贡献。”这就意味着政府对社会保障加大投入，提高社会保障统筹层次，对维系社会公平正义、经济可持续发展具有重要意义。

四、五大举措同步推进公平正义社会保障体系建设

（一）剥离附着于户籍制度的各种福利是建设公平正义社会保障体系的关键

当前，户籍制度仍然是建设公平正义社会保障体系过程中的最大障碍。如果社会保障的公共资源与福利待遇仍然与户籍制度挂钩，那么户籍有别的群体间将继续遭受不公的待遇。社会保障在城乡、区域间的差异将无法从根本上改变，群体间的不公平、区域间的不公平将会严重阻碍社会保障体系的公平发展。然而，户籍制度涉及政治、经济、法律、社会管理等诸多方面，附着的福利差别等制度较多，其错综复杂的特点决定了改革必将是一个历时较长的分阶段渐进式过程。作为初始以人口管理为主要职能的户籍制度，对于13亿多人口大国具有一定的意义，因此我国的户籍制度不可能在短期内彻底取消。但是我国特殊的户籍制度所附着的福利差别严重地损害了社会公平正义，因而建设公平正義社会保障体系就必须尽快改革户籍制度，改革的主要内容便是剥离附着在户籍制度上的各种社会保障福利。

（二）提高社会保障统筹层次是建设公平正义社会保障体系的重点

高层次和大范围统筹的社会保障体系，有利于提高抵御风险的能力，有利于带动劳动力的自由流动，有利于维护社会的公平正义和稳定。我国社会保障体系的初步构架已经基本形成，但问题在于社会保障统筹层次较低。目前普遍以县市级统筹为主，统筹层次低、统筹范围窄，且区域之间衔接还存在一定的制度障碍，群体之间的福利待遇差异仍然严重影响着劳动力的自由流动。因此，首先需要加紧中央顶层的设计，由县市级的社会保障的制度统筹向全国社会保障的制度统筹逐级推进。其次，通过社会保险实现异地衔接，将满足各种条件的人群都纳入全国统一的社会保障体系。同时，各省市要根据经济发展情况，尽量增加对社会保障的投入。在缩小各省域内部社会保障水平差距，提高各省市社会保障总体水平的基础上，进而缩小各省市间的社会保障水平差距，为实现全国范围的社会保障统筹创造条件。

（三）权威的社会保障法律体系是建设公平正义社会保障体系的保障

我国2011年7月开始实施的《社会保险法》以及近几年陆续出台的相关政策与《决定》都存在法理的过于原则性和宽泛性、法条的过于模糊性和过大弹性等问题。建设以追求更加公平、维护社会正义的社会保障体系需要有高层次、高权威的法律制度加以规范和保障。比照西方发达国家，社会保障体系的建设之初就颁布《社会保障法典》，如美国于1935年颁布的《社会保障法案》和英国于1946年制定的《国民保险法》都是全国统一的社会保障法案，而国际劳工组织于1952年通过的《社会保障最低标准公约》则标志着国际性社会保障文件的诞生。从国外成功实践和我国历史经验看，社会保障制度的建立与完善，都应该在法律的框架内进行。因而我国需要尽快修订和完善《社会保险法》，强化法律实施机制，使其成为社会保障法律体系的权威法典。同时要结合基本国情，尽快出台更加具体细化、更高层次的相关法规和制度，使社会保障制度上升到有法可依、违法必究的层面，以权威的法律保障社會保障体系的公平正义，以权威的法律保障社会保障制度与政策的全面落实。

（四）独立的社会保障预算是建设公平正义社会保障体系的条件

在建立权威的社会保障法律体系的基础上，需要尽快构建独立的社会保障预算。比较典型的就要属美国和日本。美国的社会保障预算先后经历了从独立预算到纳入联邦统一预算，再回归到独立预算，强调的是绝对的独立预算。相比而言，日本的社会保障预算以特别预算为主，以一般预算为辅，追求更多的是相对的独立预算。独立的社会保障财政预算可以有效防止膨胀的财政预算赤字影响社会保障的运转，有利于社会保障基金的投资管理，可以避免管办部门对社保基金挪用的道德风险发生，保证了公民“养命钱”的安全，进而更大程度上保障了参保人的利益，维护了社会保障体系建设的公平正义。

（五）完善的社会保障制度是建设公平正义社会保障体系的基础

制度建设对发展社会保障事业既是基础的，又是至关重要的。我国社会保障制度的不断完善，在改革开放后体现得尤为明显。但是，与发达国家已经相当成熟的制度对比却还存在很多的缺陷和不足。发达国家社会保障改革过程中，注重建立多层次的社会保障制度，丰富社会保障制度的内容。当前我国社会保障制度面临的覆盖面窄、制度“碎片化”、保障水平和项目不公等严重问题。因此，在建立权威的社会保障法律体系和独立的社会保障预算的基础上，把养老保险和医疗保险作为改革重点，整合完善碎片化制度。在有序推进养老和医疗在制度内衔接的同时，加快城乡失业、工伤、生育、救助等制度的统一，加快科学规范的权责划分制度的制定。尽早形成囊括全国的同一制度体系，以此规范和要求社会保障体系建设的公平正义。

五、结语

虽然户籍制度建立之初是为了有效的人口管理，但是这一制度将公民身份区分两个等级，简单的人口管理制度就演变成为了严重损害公平正义的社会制度。我们不可否认社会保障发展水平决定于经济发展水平，但是经济的非均衡发展并不能成为阻碍社会保障高层次统筹和建设公平正义的社会保障体系的理由。国外社会保障发展较早，英国和法国都饱尝了碎片化社会保障制度的不公平问题而引发的社会不稳定。但是，美国一步到位的、全国统一的社会保障制度为维护社会稳定起到了巨大的作用。然而，目前我国各省之间、各区域之间、各城乡之间的社会保障状况差异较大，若不加以整合，这种不公平可能会引发更严重的社会问题。从国外整合社会保障制度的不同发展途径中得到启示：制度统一要尽早，保障标准要一致，法律建设要健全。因此，尽快整合碎片化制度，提高统筹层次，建立权威的社会保障法律体系和独立的社会保障预算以及完善的社会保障制度，是建设公平正义的社会保障体系的历史任务。

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（作者单位：江西农业大学人文与公共管理学院 江西南昌 330045；作者简介：黄思洋，江西农业大学硕士研究生；谢元态，江西农业大学教授。）

（责编：贾伟）