再探政府财政支出绩效评价方法

作者简介：李桂芹（1972.04-），女，江苏省射阳人，射阳县金融与企业上市工作办公室副主任，高级会计师、经济师、注册资产评估师。

摘要：当前，我国已经建立了财政收入稳定增长的基本机制。然而，我国的财政支出尤其是地方财政支出在绩效管理上显得薄弱，绩效考核机制、财政支出的指标和策略存在缺陷，极大地影响大局中的我国财政状况，需要优化地方财政支出的绩效评价方法。论文对有关地方政府支出的绩效评价方法问题提出了一系列优化建议。

关键词：地方政府；财政支出；绩效评价

一、地方政府财政支出绩效评价存在的问题

由于我国地方财政支出绩效评价等尚在试点中，在评价的标准和评价结果的处理等方面存有很多不尽人意的地方。

1、绩效评价方法亟待改进

长期以来，地方政府绩效评价只是由一些政府部门的人员实行打分，没有专业的指标和权重，也缺乏专业人员的参与，从宏观层面上说，也没有专业的法律法规或者规章的做参照，只是参照中央和省厅一些部门的数据进行财政支出评价，专业性的数据模型和理论研究全然没有。这一问题在一些县级财政支出绩效评价中尤为厉害，这些地方的绩效评价也没有指标体系做依托，所依据的一些基础数据又有不完整、不健全甚至违规之处。从整个国家层面上看，财政支出绩效评价我们缺乏经验积累，即便是制定出来的一些评价标准也是实用性差，在另一方面，地方政府支出绩效评估的方法大部分检索于决算数据，从绩效评价理论来看，没有专家以及大众的评价，只是依靠一些指标和公式算出来。

2、绩效评价内容和层次方面存有不足

地方财政支出绩效评价多为在内容和层次方面存有不足，内容的一些评估的重点只看是否合法合规，效益怎样鲜有关注。说到底，现在地方政府进行的绩效评价和审计差不多，还是看财政等支出和政策法规规定是否抵触，而评价效益情况被搁置不问。评价的对象限定为某一单个项目，项目的综合分析却无从涉及。从理论和实践来看，财政支出绩效考核不仅包含合规性审计和评估的效率方面，还包括社会环境、政策环境和影响评估的消费行为的自然环境。在评价中，所依据的绩效评价标准总体来看很不全，县一级的部门的评价，其绩效评价的指标更少，标准单一，政府、部门、单位和项目四个级别的评价流于形式。由于财政支出绩效评价的数据不准，就造成了一些部门乃至政府无法掌握财政经费的使用和使用后的绩效效果，这种影响还会危及到政府的财政预算。

3、评价结果不具备约束力

地方财政支出绩效评价结果对评价对象没有直接约束，评价结果的相关内容仅保存为一个工程文件，而不是当成财政部门支出安排的重要参考依据。这就使得轰轰烈烈的财政支出绩效评估只是形式上的，财政支出的评价结果对管理投资和分配预算方面的制约作用无法显现，评价的结果不能体现有效性，因而也达不到财政支出评价的目的，这也将在某种水准上影响到财政支出绩效评价工作。

二、优化政府财政支出绩效评价方法的再设想

财政支出有其刚性特征，然而现行的绩效评价体系又存有不足，因而需要我们借鉴西方国家绩效评价的一些通常做法，在以下几个方面可以优化：

1、建立有效的指标体系

我们的目标是建立起立体化和多层面的指标模型，形成体系。这一模型中，应当有统一的指标，也要有专门的指标，还要有这两类指标的结合指标，此外，还要有兼顾政府长期的利益和短期的利益。在模型手段上，设计还要兼顾政府财政支出的经济性和效率的问题。对政府财政资金使用的绩效评价中，资金投入的项目、怎样控制和评价应该作为重点，这样的评价最好引进第三方的评价机制。从绩效支出评价的内容上考量，指标上可以设定5个：效率指标、产出指标、管理指标、绩效指标、投资和支出这些指标一个都不能少。在这些指标下面，还需要有和上列指标不一样的指标，以供指标的下级使用。评价实践中，绩效评价和所在地区结合在一起的，需要结合其特点进行，特别强调对地方政府支出的整体性能的评价，绩效评价中纳入部分公式化有利于保证财政支出的绩效评价正常进行。

2、财政支出绩效评价层次的完善

项目绩效，单位支出绩效，部门的支出绩效和综合绩效构成了财政支出绩效的评价。项目绩效评价对象和项目受益关系者密切相关。绩效评价达到这一水平，就会推动着财政资金的整体效率的提高；单位财政支出绩效评价的对象为二次或福利支出的预算基层单位，单位绩效考核的基础是财政部门，这直接反映了效益和支出的整体效益对绩效评估的影响；部门支出绩效管理的重点是政府各部门支出效益情况的绩效评估，这个级别是基于支出的绩效评价的基础。这方面其相互之间的联系和区别还是比较明显的。一是相互目的相同，是为了提高财政资金收益；二是有清晰的层次。评价部门和单位主要看其绩效，考核一个部门支出的当以绩效评价作为标准；三是差异性是项目效益评估之间的显著特征，项目绩效评价的重点是社会效益和经济效益，而部门绩效主要集中在管理效率的评价，综合绩效评价主要进行政策评价。

3、实现预算绩效管理的理念和预算方式的转变

各单位资金的使用必须要经过授权，这样的观念需要加强，因为这涉及到责任和意识问题。在我们国家里，有关财政支出绩效评价工作才开始，还有很多工作要做，宣传和推广必不可少。在推广中，单位和部门领导要十分重视，还需要具体工作的部门领导的支持和配合。在推广中，要做到难易适度，点面结合，为实现预算绩效评价体系奠定坚实的基础。其实，财政基金支出绩效评价，有着事前、事后监督，事后看效果的作用，这就会进一步起到对资金的使用的监控力度，对各部门预算管理的改进和监督也有重要作用，并能有效的进行资金投资风险的控制。绩效的改进是缓慢和循序渐进的，不可操之过急。地方政府要结合本地区的实际，科学的制定有关政策法规，对财政支出绩效进行评价，促进地方政府的行政改革。

4、注重财政支出绩效评价工作结果的运用

评价各单位、各责任人的财政支出工作的重要依据就是绩效评价结果，应该包括在审核过程中，作为财政信息库的组成部门，应提高财政支出的效率，改善财政支出结构，为未来预算提供所述基础上的信息。因此，我们应该确定评估的工作目的和计划、流程，约束绩效评价，在理论和实践的结合上认真修订财政支出应用管理办法，指导全国财政支出績效评价结果。同时，加强项目管理，提高项目质量的基础以此评价结果作为重要依据，还应制定详细的实施方法，以供一个类别的项目进行参考。为了控制和监督财政支出的行为，还需要完善相关法律法规，加强对评价对象的约束力量。在目前的实践中，存在着财政支出绩效评价体系不完善，法律法规还不健全的状况，从而导致出现缺乏可用的财政支出绩效评价的体系和评价结果的约束，实际评估工作流于形式，在很大水准上对绩效评估深入有效地持续下去造成影响。因此，在今后的工作中，应该研究和制定财政支出绩效评价的详细办法提到议事日程，对运用评估的目的、范围、流程、权限和成果应用的财政支出绩效评价结果的运用，作出明确规定，以提高财务绩效支出权威的评估工作水平。（作者单位：射阳县金融与企业上市工作办公室）

参考文献：

[1]吴凌云.对政府财政支出绩效评价的研究[J].中国外资，2012，（10）上.

[2]罗玲，秦洪平.地方政府财政支出绩效评价体系的完善[J].金融经济月刊，2012，（24）.

[3]卓和平.对政府财政支出绩效评价的探讨[J].中国注册会计师，2014，（07）.

[4]李有智.中外公共支出绩效评价比较[J]财贸研究，2005，（05）.

[5]窦玉明.财政支出效益评价综论[J].财政研究，2004，（10）.