基层政府依法行政的困境及其对策分析

马龙军

[摘 要]基层政府行政有其自身特点，而依法行政则需要满足一定的条件才能真正实现。基层政府的行政特点与依法行政的条件之间存在诸多张力，这些张力构成基层政府依法行政的困境。相应的，走出困境的方法就在于弥合甚至消除这些张力。在依法行政成为一种必然选择的情况下，只能通过基层政府自身的调整与转变来实现诸多张力的弥合乃至消除。

[关键词]基层政府；依法行政；科层制

[中图分类号]D625 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）04 — 0056 — 02

一、基层政府的行政特点分析

从总体上讲，基层政府是一种压力型行政，“中央政府的行政，甚至是行政改革很大程度上是自发自主进行，而由于单一制政体以及种种原因，基层政府的行政则是压力型、被动型的”〔1〕。从分析的角度来看，基层政府行政的特点在行政环境、行政职能、行政主体、行政对象、行政资源、行政方式、行政动力和行政能力等诸多方面表现得较为突出。

在行政环境方面，基层政府面对的都是比较具体的环境，但是具体的环境并不代表简单的环境，更不代表确定的环境，复杂性与不确定性依然是基层政府行政环境的特点，只是这种复杂与不确定性相比较高层次政府而言，范围更小，更具体而已；在行政职能方面，如果把我国的政府职能划分为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面，基层政府更偏重于社会管理和公共服务职能；在行政主体方面，因为行政权力的层级分配，基层政府的行政权在政府权力体系中是比较小的，这从某种程度上导致基层政府建设被忽视，行政主体的素质以及能力相比高层次政府而言较低；在行政对象方面，基层政府面对的是实实在在的人和组织。依照对行政行为抽象与具体的划分，基层政府行政更多的是具体行政行为。不同于抽象行政行为处理的较多是行政对象的共性问题，具体行政行为更多要处理具体行政对象的个性问题。如何结合共性规范处理个性问题，是行政主体面临的经常性的挑战；在行政资源方面，虽然基层行政所要处理的具体事务越来越繁杂，所要满足的社会和公共需要越来越多元，但是，可动用的行政资源依然有限并受高层次政府的制约；在行政方式方面，由于受环境的复杂性和不确定性、行政权力与行政责任之间的不对等性、行政资源的有限性以及压力型体制等的影响，导致行政方式较注重结果导向，对过程和程序的合理性关注不足，导致用行政指令的方式解决问题较多；在行政动力方面，也深受科层制的影响，主要受自上而下的推动力，行政具有一定的惰性；在行政能力方面，受制于行政主体的素质能力以及资源有限和面对的事物繁杂等因素，表现出一定的能力不足。

二、依法行政的条件分析

“依法行政所要解决的根本问题是政府与人民、行政权与法律、行政机关与权力机关之间的关系”〔2〕。可以说，依法行政就是调整处理行政权力与公民权利、行政权力与法、行政权力与其他国家权力之间的关系的一种方式。也有学者指出，“依法行政的功能不仅是治官、治权，更是深化政治体制改革、发展社会主义民主政治的重要方面”〔3〕。尽管如此，“政府与人民的关系是依法行政立论的基本点，一切观点和制度都以此为出发点和归宿”〔2〕。

依法行政并不会自然而然实现，并不是政府决心依法行政就能够真正做到依法行政的，它的实现需要满足一定条件。可是，现有研究对依法行政实现条件的关注略有不足。笔者认为，依法行政作为调整处理诸多关系的一种方式，其有效实现并不是作为依法行政主体的政府单方面决定的，它要受其他诸多主体的影响，主要有立法机关、司法机关、党组织、公民、企业和其他社会组织等。如果我们将这些主体的影响视为政府依法行政的法律文化环境的话，那么，不难发现，政府依法行政及其成效深受法律文化环境的制约。在我国传统文化积淀深厚、法治文化淡薄、法治基础薄弱的条件下，要法律文化环境支撑依法行政是不现实的。没有法律文化环境的支撑，由政府主导的依法行政依然可以推进，但其效能与效率必将大打折扣。抛开影响政府依法行政的外部法律文化环境，单就政府依法行政的过程来说，依法行政需要满足如下条件：其一，有法可依；其二，有依法行政的动力；其三，有依法行政的资源；其四，有依法行政的能力；其五，有对依法行政的监督；其六，有对错误的依法行政的救济。

依法行政动力“其涵义的实质是强调各级地方政府按照法律要求自我约束行政权力的主观能动性”〔4〕，是保证行政能够在法制轨道上运行的推动和保证力量。依法行政的动力可以来自政府内部自上而下的压力以及政府外部要求依法行政的压力，不管这种动力来自何处，动力是必需的的这一点不可否认，没有动力机制，依法行政的生命是不会长久的。依法行政的能力是指政府公务员在管理服务过程中所具备的法律知识素养以及按照法律要求行政或者将法律要求融入行政过程的能力。很显然，依法行政能力直接关系到依法行政的成败，较高地依法行政能力是实现依法行政的必备条件。“无救济，无行政”。行政并不总是正确的，依法行政也只能保证尽可能的减少行政错误，想要杜绝是不可能的。那么，错误的行政如何被发现？错误的行政如何被纠正？因错误行政导致行政相对人的损失应当怎么办？这就要求依法行政的顺利运行必须要具备全面高效的监督体系和公正有效及时的救济。

三、基层政府依法行政的困境

就依法行政的外部条件——法律文化环境而言，知法信法守法的社会环境、规则意识、权利义务观念、司法独立性等因素都制约着基层政府依法行政，可以视为构成基层政府依法行政困境的因素之一；就有法可依而言，基层政府依然处于被动接受的地位，无论法律与基层政府所处行政环境的契合度怎么样，基层政府都只能执行。相比于法律对行政环境稳定化与一般化的预设，基层政府面对的行政环境更具变动性与个性化，这是基层政府依法行政在法律层面固有的张力；就依法行政的动力而言，基层政府受制于自身权力小、资源少、能力低以及公共问题繁杂，加之依法行政对行政权力制约的特性，自觉依法行政的动力不足。虽然压力型体制下，从上而下的政府层级压力为基层政府依法行政提供了推动力，但是，在没有基层政府依法行政的自觉性和社会要求依法行政压力存在的情况下，基层政府依法行政动力与有效依法行政所需动力之间存在张力；就依法行政的资源而言，基层政府面临的主要矛盾是行政资源少与行政事务多之间的矛盾，而依法行政更多的是一种行政理念和方式的转变，并不必然带来基层政府行政事务的减少，相反地，依法行政由于对程序合理性合法性的看重，可能增加对行政资源的要求。没有足够行政资源作为支撑，依法行政只能停留在表面，出现形式化；就依法行政的能力而言，一方面，基层政府因公务员录用门槛低、培训条件差、机会少而导致行政主体依法行政能力欠缺；另一方面，由于基层政府面临的是具体动态的环境，行政自由裁量权较大，需要行政主体作出一贯而合理选择的要求也高，显然，基层政府依法行政的能力与有效依法行政所需能力之间存在张力；就依法行政的监督而言，基层政府自身对自身的监督总是缺乏公信力和制约力，而外部监督因受制于政府信息不公开或公开不够而无法有效展开。而针对错误行政的救济，也会因官官相护、权责不清和司法不独立出现一定的偏差。再有，压力型体制下的基层政府行政，更侧重的是结果导向，而依法行政首先注重的是程序正当，其次才是结果导向，无疑这两者之间存在一定的张力。

上述张力的集合就构成基层政府依法行政的困境。

四、对策分析

当基层政府的行政特点与依法行政所需条件之间出现抵牾的时候，从理论上讲，有两种方法解决：其一，基层政府通过调整自身来满足依法行政所需条件；其二，基层政府不依法行政。显然，在依法行政成为一种必然选择的背景下，基层政府只能通过调整自身来实现与依法行政之间的耦合。

（一）加强与法律法规制定部门之间的沟通联系

加强与法律法规制定部门之间的沟通联系与协作，不断的将依法行政过程中发现的法律法规不适用问题反馈给法律法规制定部门，从法律层面减少基层政府依法行政的张力。

（二）完善政府信息公开制度，促进公众参与

基层政府“应以制度建设为先导，用制度来规范、约束和引导行政机关及其工作人员依法行政”〔5〕，加强自身依法行政的自觉性；“以着力推进政府信息公开为突破口，〔5〕”促进公众参与，通过保障公民知情权、参与权和监督权，倒逼基层政府依法行政。

（三）完善公务员招录、培训、考核制度

完善公务员招考制度，提高基层政府公务员招录中法律知识与技能所占比重，从源头上提高公务员依法行政的能力；健全基层政府公务员培训制度，加强对公务员依法行政技能的培训；健全考核制度，加强依法行政水平在绩效考核中的比重，形成对公务员依法行政的激励机制。

（四）完善信访制度

信访作为行政救济的一种方式，对于推动依法行政有着重要意义。完善信访制度，一方面有助于纠正依法行政过程中出现的行政违法现象，保障公众的合法权益；另一方面，政府“通过信访倾听人民群众对政府工作的意见和建议，进而改进工作”〔3〕，提高依法行政的水平。

（五）营造良好的法律文化环境

虽然法律文化环境是一个涉及体制性全局性的问题，但并不能说明基层政府在营造良好的法律文化环境中无能为力。基层政府要通过宣传教育帮公民树立正确的权利义务观，强化“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”，“要让公民了解权利，还要了解权利实现的法定方式和渠道，权利的主张要在法律框架内进行〔3〕”。从而在提升公民法治意识、营造良好法律文化环境的过程中推进自身依法行政水平。

这些措施无疑有助于基层政府依法行政的推行，但要使基层政府依法行政从表面走向深入，从形式化走向实质化，并不能仅靠基层政府自身，相反地，从体制完善的角度出发，合理界定各级政府的权责利并将其制度化，可能会极大的促进基层政府依法行政。

〔参 考 文 献〕

〔1〕杨勇.基层政府行政现状与改革困境〔J〕.法制与社会，2010，（16）：170-171.

〔2〕应松年.依法行政论纲〔J〕.中国法学，1997，（01）：29-36-43.

〔3〕姜海雯，李利军.依法行政若干问题的思考〔J〕.中国行政管理，2011，（11）：29-33.

〔4〕邹伟，王芳.贵州地方政府依法行政动力研究〔J〕.行政法学研究，2010，（02）：19-28.

〔5〕虢亚雪，高学栋.关于进一步推进山东省市县政府依法行政的几点建议〔J〕.中共济南市委党校学报，2014，（03）：99-102. 〔责任编辑：张 港〕