我国保障性住房投融资平台运作研究

封海洋　刘远胜

[摘 要]即使各地政府建立了保障性住房投融资平台，融资不畅还是我国保障性住房建设的一大难题。本文通过对我国保障性住房投融资平台的运营分析，指出了投融资平台存在的问题，并提出对策建议，以期促进我国保障性住房投融资平台可持续发展。

[关键词]保障性住房；融资平台；融资模式；现金流动性

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.152

1 前 言

为有效地推进住房保障工作，拓宽保障性住房建设融资渠道，我国各省、市积极探索保障性住房投融资平台公司模式。但是实践过程中，保障性住房安居工程仍存在巨大的资金缺口，仅依靠中央和地方政府的财政资金很难维系保障性住房投融资平台长期运营。因此，地方政府如何拓宽保障性住房建设的融资渠道、如何保障保障性住房投融资平台可持续发展成为我国目前保障性住房安居工程所面临的主要难题。

2 我国保障性住房投融资平台概况

我国保障性住房投融资平台是借鉴在基础设施投融资平台而专为保障房建设而设计的概念，是由政府出资授权进行保障性住房项目的建设开发、经营管理和对外融资等活动，主要以财政资金或经营收入作为还款来源的企业法人机构。政府与保障性住房投融资平台是委托代理关系，政府是出资方，投融资平台在政府和相关法律法规的指导下以资本运作为主要方式经行多渠道融资，并代理政府进行保障性住房的建设和运营。

保障性住房投融资平台公司的主要职能是以保障性住房投融资平台为核心，实施市场化运作、多元化融资的策略，对政府财政资金、社会资本等存量资源进行整合，并积极拓展融资渠道以保障保障性住房的建设，形成以政府为主导、市场化运作、多方积极参与的保障性住房投融资新局面。它的主要特点是在于不仅能将政府信用支持和企业的规范化运作结合起来，还能充分发挥市场机制作用吸引各种机构参与保障性住房安居工程的投资建设。通过投融资平台，政府就不必直接参与保障性住房项目的投融资、建设和运营等活动，使保障房的建设体系完全按照市场化机制运行，不仅有利于提高管理和运行效率，同时有利于社会资金参与到保障性住房的建设中来，从而形成以市场化运作为主体、以企业化管理为核心的保障性住房投融资平台运营模式。

3 我国保障性住房融资平台运行模式分析

3.1 融资平台运行模式分类

我国保障性住房融资模式分为政府、保障性住房投融资平台和保障性住房项目三个不同层面。从这三个层面来看，我国保障性住房融资平台运行模式大体分为以下三种。

第一种运行模式是以保障性住房投融资平台公司为主导。即所有保障性住房项目放在保障性住房投融资平台公司名下，由保障性住房投融资平台公司以具体的保障性住房项目进行融资贷款活动。第二种运行模式是以政府为主导。即将所有的保障性住房项目打包成一个项目进行立项、规划，同时打包融资贷款，最后将贷款分到各个项目上去。第三种运行模式是以融资平台和企业债为核心。即以地方政府注入的土地资产、中央及地方政府的专项资金、中央对地方的转移支付资金为保障性住房项目的基础资产，吸引商业银行通过保障房融资平台提供信贷资金和发行企业债。这主要解决保障性住房项目的启动资金难题，因为中央和地方政府的专项资金、公积金贷款、部分土地出让金等资金到达项目需要时间，只有项目启动后，这些资金才能落到项目上，然后再将之前的贷款还回去。因此，融资平台和企业债在很大程度上缓解了保障性住房建设过程当中的资金困难问题。

3.2 融资平台运行模式分析

当前不少地方政府积极探索的主要模式，也是金融监管机构重点支持的模式是：以地方政府注入的土地资产、中央及地方政府的专项资金、中央对地方的转移支付资金为保障性住房项目的基础资产，吸引商业银行通过保障房融资平台提供信贷资金和发行企业债。

需要指出的是目前我国融资平台运行的主要特色是：一是银行信贷投放的关键并非取决于保障性住房项目本身的收益，而是取决于保障房融资平台的土地资产价值和财政注入资金的规模。二是信贷本息的偿付来源主要不是公租房的租金收入或经适房的收益，而是中央对地方转移支付的财政资金，这一点使得银行所承担的风险与保障性住房项目实现了很好的隔离[1]。

4 保障性住房融资平台公司运行难题

4.1 保障性住房项目现金流动差、低收益，融资平台效率较低

目前，我国保障性住房项目低收益且现金流动差，导致融资平台融资效率低。首先，融资平台在不同类型的保障性住房项目中发挥的融资能力是不同的。在经济适用房、限价房或棚户区改造等类型的保障性住房建设中，商业银行贷款与企业投资资金参与相对积极，而在包括廉租房在内的公租房建设中则参与较少。究其原因，前一种保障性住房的商品性更强，其所产生的经济效益更为可观。与之相比，公租房则因其建设周期长、租金收益低、现金流动差，导致社会资金缺乏参与的动力[2]。其次，按政策规定金融机构参与保障性住房建设只能以较低的资金价格介入，很难吸引到以追求利润最大化为目标的商业性资金。最后，从2010年开始中央政府对地方政府融资平台进行的清理活动和2011年出台严厉的房地产调控政策都影响了商业银行对保障性住房项目的融资积极性。

4.2 市场资金参与程度低，融资平台缺乏活性

财政资金撬动融资的杠杆作用不明显，融资平台缺乏活性。目前，我国保障性住房建设政策性资金主要依赖于土地出让金，其次是地方财政预算，其他资金来源，如：公积金增值净收益、公积金贷款以及地方债券很少。同时，地方政府融资平台融资渠道单一，以银行贷款为主，对市场资金的吸引力较差。部分平台不具备良好的商业模式和自我发展能力，使平台只能是政府的借款机构。

政策性或财政性资金无法与市场资金形成合力。将政策性或财政性资金弥补市场资金参与保障性住房建设的短期收益，与市场资金参与保障性住房建设实现长期收益相匹配，以形成社会资源在保障性住房市场上的合理配置与良性循环是保障性住房融资平台的核心功能。但实际实施过程中，财政性和政策性资金仍是保障性建设资金的主要来源，而通过融资平台融资到的银行贷款金额少且多为短期性资金，导致保障性住房建设所产生的长期收益，难以在即期市场上有效贴现和定价，从而制约了市场资金的参与程度。

4.3 保障性住房贷款偿贷缺乏保障仍是融资平台最大的风险

缺乏保障性住房贷款偿贷保障仍是融资平台最大的风险。一方面，2008年以来，国家实施扩内需、保民生的政策，部分地区通过融资平台筹集资金盲目大拆大建，使地方债务急速增长，部分地区的融资平台的债务已经超出地方政府还债能力；另一方面，多数融资平台的债务偿还主要依靠地方政府的财政性资金和通过借新的贷款来偿还到期贷款。由此容易形成举债的恶性循环，给地方政府带来债务危机。

保障性住房贷款偿贷缺乏保障也限制金融机构的参与热情。主要是保障性住房建设后续资金来源不稳定，会导致保障性住房贷款偿贷缺乏稳定保障[3]。同时，保障性住房融资具有融资规模大、资金使用期限长、流动性差等特点，会使政策性融资机构和商业银行面临流动性风险。尤其是租赁型保障性住房项目，其租金不足以支付融资的财务成本，项目本身没有还本能力，若没有明确的偿付本金的资金来源支持，这类的保障性住房项目将很难受到金融机构的投资青睐。

4.4 融资平台投资运作存在惰性，融资渠道单一

保障性住房投融资平台是由政府出资建立的机构，政府作为出资方，与平台之间存在委托代理关系，投融资平台在政府和相关法律法规的指导下以资本运作为主要方式，多渠道融资，代理政府进行保障性住房的建设和运营。现阶段，我国融资平台缺乏明确的监督管理机制以及风险机制，以确保平台的运作严格执行政府的战略目标和发展方向。具体来说，就是在制度上缺乏对融资平台整体负债规模、投资方向的规制和监督，偏离建立融资平台的初衷，造成融资平台投资运作存在惰性和运营效率低下。

融资渠道单一，新型融资工具的作用空间有限。首先，融资平台主要依赖政策性银行贷款，商业性银行贷款很难申请下来。其次，融资平台的扶持政策，如土地划拨和税费减免等在实际执行中，因各种因素造成政策效果不佳。再次，新型融资工具的作用空间有限，一些新型的融资工具，如BT方式和房地产信托产品等缺乏政策支持，投资者承受风险过高，导致其发挥的作用有限，只能作为融资的一种补充方式[4]。最后，现有融资模式担保机制不够完善。由于政策性担保体系不健全，保险机构与银行、政府融资平台和保障个体的协调机制没有建立起来，还缺乏合理、有效的风险分担机制，不能很好的为贷款方服务。涉及居民切身利益的公积金贷款、社保基金等也没能引入有效的担保机制，这也是此类融资模式欠缺的原因所在。

5 对策建议

5.1 稳定财政资金来源，增强社会资金投资信心，建立风险低、长期运营的融资平台

现阶段，保障性住房投融资平台运作资金应以政府财政资金为主导，将保障性住房项目市场化运作，引导市场资金更多的配置到住房保障建设中。以政府财政资金为主导而不是市场资金是因为我国住房保障覆盖面小、供应缺口巨大与市场化运作的金融、资本市场都还不成熟相矛盾，保障性住房建设投资过于要求市场资金投资到住房保障建设领域是不现实的。因此，目前保障性住房投融资平台运作需要稳定政府财政资金来源，同时，还要明确融资平台的偿债来源，来打造一个风险低、长期运营的平台，以此来增强金融机构、市场资金投资保障性住房项目的信心。

具体而言，为保证保障性住房建设资金来源明确而稳定，国家应出台相关法规对中央和地方财政安排的建设资金比例、金额做出明确规定，特别是对省、市、县各级财政配套比例予以明确，并要求严格足额列入政府年度预算计划等。同时，可采用税费减免、补贴、简化手续、与优势地块商品房项目捆绑开发等激励措施，有效引导社会资金投入保障房领域，增加保障性住房房源的有效供给[5]。

5.2 深度挖掘并培养保障性住房项目的可融资性

创新多元化融资方式拓宽保障房融资渠道。政府部门应积极探索债权融资、股权融资、投资基金等多种融资模式，拓宽社会资金的投资渠道，疏导社会资金流动性过剩，深度挖掘并培养保障性住房项目的可融资性。

2010年6月10日国务院发布了《加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，以下简称《通知》。《通知》指出，地方政府投融资平台公司从事包括公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房项目建设的，如果符合条件，可申请通过发行企业债券的方式进行保障性住房建设项目的融资。从事或承担公租房、廉租房、经济适用房、限价房、棚户区改造等保障性住房建设项目的其他企业，也可在政府核定的保障性住房建设投资额度内，通过发行企业债券进行项目融资。

2013年9月，运营多年的上海保障房体系全面打开融资渠道，上海首只保障房私募债券、中国首只公租房基金成功发行。通过这一创新产品，在资本市场上盘活固定资产的同时，又能确保基金投资的物业能够继续保持公租房用途不变。全面拓宽了上海保障房融资渠道，也迎来了低成本融资时代。

5.3 完善融资平台风险防控机制

一是建立保障性住房贷款偿贷保障机制。明确保障性住房贷款偿贷资金来源，杜绝利用借新的贷款来偿还到期贷款的现象，降低租赁型保障性住房项目给政策性融资机构和商业银行带来的流动性风险。二是建立完善保障性住房金融风险分担机制。切实做好融资平台规范清理和运营管理工作，切实做好项目资金配套工作，增强金融机构支持保障性住房建设的信心。三是完善融资平台贷款担保制度。借鉴国外住房金融保险制度的成功经验，形成政府担保与商业性保险相结合的住房金融保险体系，建立完善的抵押贷款担保机制，同时建立保险机构与银行、政府融资平台和保障个体之间的风险分担机制，有效降低金融机构面临的由于借款人违约带来的风险。

5.4 加强融资平台运营管理，拓宽新型融资工具的作用空间

首先，在制度上明确融资平台整体负债规模、投资方向的规制和监督，建立和细化融资平台的监督管理机制。这不仅能促进融资平台健康的发展，还能为金融机构、投资者打造更加健康的融资环境。其次，为新型融资工具、金融产品等投资保障性住房项目提供政策支持和提供更多实惠的补贴，降低投资者风险，为新型融资工具、金融产品投资住房保障领域发挥更多的作用。最后，建立公积金贷款、社保基金等引入机制和有效的退出机制，充分利用住房公积金闲置资金、保险资金、企业年金等长期资金用于保障房建设。

参考文献：

[1]巴曙松.新型城镇化融资与金融改革[M].北京，中国工人出版社，2014.

[2]毛鹏，王旭.融资模式特点及创新研究[J].建筑经济，2011（12）.

[3]曾玲.我国保障性住房建设融资模式的战略思考[D].长沙：湖南大学，2012.

[4]袁迪.保障性住房融资模式的国际经验及对我国的启示[N].金融时报，2012-03-05.

[5]常晓光，张振中.构建保障性住房建设可持续融资机制[N].金融时报，2014-12-01.

[6]龙志德.我国保障性住房融资模式研究[D].武汉：华中师范大学，2012.

[7]王英.保障性住房资金来源问题研究[J].中国市场，2015（30）.

[8]笪可宁，郭宝荣.我国保障性住房建设存在问题、发展障碍与制度建设研究[J].中国市场，2015（13）.

[9]赵冬竹.我国保障性住房可持续金融创新模式研究[J].中国市场，2014（46）.