纳税人协力义务制度的完善方向与路径

胡翔

[摘 要]有关征税主体与纳税主体的权利与义务的规定，是各国税法至为重要的内容，由此使税法权利与税法义务具有了税法学基本范畴的地位。由于诸多方面的原因，我国税法更加侧重于对税法义务，特别是纳税主体的税法义务作出规定。征税机关在税收征管实践中，也非常强调纳税人纳税义务的履行。在这样的既存条件下，完善税法义务的设计显得尤为重要。纳税人协力义务作为税法义务的一个重要内容，是从规制负担行为的角度保障纳税人权利的关键，但其在我国理论界还没有得到足够的重视。因此，需要突破既有研究的局限，从理论上对纳税人协力义务施以梳理和分析，对我国纳税人协力义务制度的完善提出理性的建言。

[关键词]协力义务；制度完善；纳税人权

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.46.010

1 完善纳税人协力义务的背景

1.1 宪法上“纳税义务”的直接规定

我国《宪法》第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”有学者指出，“宪法义务是为保障国家的存在和持续发展而规定在宪法中的公民义务，这些义务体现了国家与公民之间的相互依存的关系”，相应地，纳税义务表现为公民对国家承担的宪法义务。

由于宪法上规定的纳税义务得以完成必须是以金钱给付义务和协力义务二者完成为前提的，所以宪法所述“依照法律纳税的义务”必然包含金钱给付义务和协力义务两个方面；换言之，纳税人协力义务在宪法上就已经用法律条文确定了。

1.2 “税收法定”写入《立法法》

2015年3月15日，第十二届全国人大三次会议表决通过了修改《立法法》的决定。其中，正式确定了税收法定的原则。由于从一般意义上说，一项法律制度能否得到良好的实行不仅取决于其实体内容方面的完善，设计程序方面的保障也是必不可少的，因此，税收法定还要求要有良好的程序设计。税收法定写入立法法，说明我们从根本上平衡了法治的根基，具有划时代的意义。

不难发现，规范纳税人协力义务其实也是通过两个方面来落实税收法定原则：一方面，税收法定要求立法者在立法的过程中要对各个税种征收的法定程序加以明确规定，而协力义务的履行必然是各个税种中必定经过的法定程序；协力义务的规范化，会带动纳税行为的程序化；进一步提升课税效率；另一方面，协力义务的规范，又对征税机关及其工作人员的征税过程进行了规制，使其有权而不能任性，必须依照税收程序法来要求纳税人履行协力义务，这就保障了纳税人的程序性权利，又能在客观上促使其纳税意识的提升。

2 纳税人协力义务的理论框架

税务机关出于公平、合理、准确的核定税额并完成税收征管任务的目的，往往需要纳税人在履行金钱给付义务的同时，相应地履行诸如税务登记、纳税申报、账簿凭证管理、配合税收检查等义务。这类义务虽然属于税收程序中产生的附随性义务，却是税收征管程序中十分重要的部分，它的设计直接影响到税收征管程序的好坏，也是考量程序价值的指标之一。有必要对其理论框架进行一些分析。

2.1 纳税人协力义务的一般概念及其法理分析

2.1.1 纳税人协力义务的一般概念

理论界多位学者对纳税人协力义务作出过定义。如台湾学者陈敏认为，“租税义务人或第三人之协力义务，系指有关机关、团体或个人，有接受税务机关调查并作成相应配合之行为义务。”而黄源浩则认为，“税法上之协力义务，系指在租税课征程序之中，课予纳税义务人协助机关探知课税事实或阐明租税法律关系之义务。”另外，洪家殷教授将纳税人的协力义务定义为“借由人民协力，使税捐稽征机关得以掌握各种税籍资料，发现课税事实，减轻稽征成本并达到正确课税之目的”。

从前述归纳可以看出，陈敏教授和黄源浩先生对纳税人协力义务的适用范围、主体、客体均做了明确阐述。但显然后者比前者表达得更为准确，是在前者基础上的发展。而洪家殷教授的定义则更侧重于纳税人协力义务的必要性，他提出了纳税人履行协力义务的意义，既减轻了税务机关的稽征成本，又达到了公平课税的目的。综上所述，笔者认为纳税人协力义务是公法范畴内基于纳税人的纳税义务而衍生的、纳税人帮助税务机关厘清课税事实的义务。一般来说税法上协力义务，主要有五种类型：一是申报及报告义务；二是陈述及提示义务；三是制作账簿及会计记录义务；四是说明义务；五是忍受调查义务。换言之，纳税人有提供税务相关资讯的义务。

2.1.2 纳税人协力义务的法理分析（义务分层）

纳税人权利和纳税人义务作为现代税法学概念体系中的一对基石范畴，在税法学研究中理应受到人们的同等重视。然而，现时的法律研习人员大多偏爱于对能激励纳税人行为的法律权利进行研究，对纳税人义务的讨论或是附着于对纳税人权利的研究，或是视而不见。这大概是基于他们对权利和义务之间关系的认识而导致的一种结果和状态。基于此种考虑，笔者对纳税人协力义务略作法理分析，以从理论层面论证纳税人协力义务对纳税人权利保障的重要性。

现代社会中的公民在社会生活中的许多领域和许多环节，都要以直接或间接的方式向政府承担和履行各种各样的纳税义务。在税收法律关系中，纳税人按照税收法律所规定的纳税主体、客体、税种、税率以及纳税方法和纳税期限等事项而承担纳税义务，形成了一定的税收债务关系。

税收债务关系是指“由税捐之给付所生之财产上的权利义务关系，包括税捐请求权、退税请求权或返还请求权等”。这就决定了纳税人所负担的纳税义务，与税务机关为依法核定及征收税款进行的税收征管之间产生了一种无法分割的连带或者说相互依存的关联，使得纳税人必须对税务机关的税收征管负有一定程度的协助义务，即纳税人的协力义务。可以说，协力义务是纳税人义务的一个重要方面，协力义务源于纳税人的纳税义务，而且纳税义务是纳税人协力义务的唯一来源。

2.2 纳税人协力义务理论的理论意义

笔者在前文中从法理层面论述了纳税人协力义务和纳税人权利之间的逻辑关系，也对域内外研究的情况作了一定的概括，但是由于理论研究不能只从单方面去分析其必要性，我们还应从整体上提炼纳税人协力义务的理论意义。

根据税法基本原则中公平原则和效率原则的要求，税务机关和纳税人在整个课税过程中都应当为或者不为一定的行为，对于税务机关而言，纳税人主动或经税务机关要求提供有利于阐明课税事实的相关信息，可以节约税务机关大量的人力物力而实现其课税目的。另外，纳税人提供的相关信息也有助于提高课税的透明程度，更易于减少税务机关的工作疏漏或提高其工作效率，利于做到公平课税，在实质上保护纳税人的权利。

3 完善我国纳税人协力义务制度的构想

缺陷永远先于完善方案。在谈及我国纳税人协力义务制度的完善和纳税人权利保护之前，笔者认为有必要对我国纳税人协力义务制度协力制度设计情况的既存缺陷进行梳理，以期对症下药，对病求医。

3.1 我国纳税人协力义务制度的既存缺陷

通过观察我国《税收征收管理法实施细则》第20条、31条、44条所列的协力义务，可以发现该法在责任承担中没有设置任何内容。这并非法律的纵容。通过查阅相关文献和法条，笔者以为，“其他行政协力义务”主要包括：税务登记证的公开悬挂义务，以及丢失及时报告声明作废义务；邮寄及电子方式申报应符合特殊要求的义务；配合委托代征义务等。其实这些义务的违反，虽然法律明文并没有损害纳税人的实际利益，但实际考量之，可以发现其存在导致当事人增加时间成本，减损效率价值的可能性。有些则可能导致其他协力义务的违反，从而导致责任的发生。例如邮寄及电子方式申报应符合特殊要求之义务，违反该义务将可能拖延纳税申报的处理，甚至导致纳税申报履行不能，从而引发违反纳税申报而产生的责任。

再者，我国现行法律所配置的协力义务责任或后果都是针对纳税人以及扣缴义务人的，对于第三方当事人为主体的，则不适用任何责任以及不导致任何后果，除了一些特殊主体，如有关银行或者其他金融机构等。这点可以适当纳入考虑范围。

另外，我国《税收征管法》第72条规定，从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。这一条给所有违反协力义务并拒不接受税务机关处理的情况设置了一个额外的责任，即收缴发票或者停止向其发售发票——可谓协力义务责任的霸王条款。这一法律效果适用于税收征管法规定的所有税收违法行为，所以并没有在协力义务结构图中表示出来。这类似于替代处罚，也属于减损当事人利益。

3.2 完善我国纳税人协力义务的几点构想

前述的几点缺陷，我们可以通过优化协力义务的制度安排，解决法条之间的冲突，在维护行政公益的前提下借鉴域外的优良方案来提高纳税人协力义务履行的宽松度。主要有以下三点。

3.2.1 细化现有的协力义务规定

以纳税申报方式的规定为例。《税收征管法》第26条规定了纳税人可以自由选择纳税申报的方式，包括邮寄、数据电文申报等。然而《税收征管法实施细则》第30条则对这种自由选择权进行了限制，即这种选择权须经税务机关的批准。这两个条文之间存在明显的冲突，笔者认为可以将第30条中的限制条件“经税务机关批准”删去，或者设定形式要件，将批准制改为申请核准制。

3.2.2 进一步加强纳税信用管理

国家可以突破现有的税收法规的规定，制定一些灵活的政策，使纳税信用等级高的纳税人享受到全国范围内的尊重和税收优惠。在进行纳税激励的同时，要根据失信的不同程度、性质，建立分级的惩罚约束机制，例如，可以考虑按照纳税人偷逃税行为的不同动机定性，确定不同的处罚标准和范围，加大纳税失信的成本和代价。

3.2.3 落实比例原则——平衡纳税人私益与国家公共利益

比例原则是审查行政程序的利器。其在协力义务的制度安排中的适用主要表现在三个方面：首先，法律规定的协力义务及其履行方式应该具有适合性，即这样的协力义务履行方式可以达到法定目的。例如接受税收检查义务，如果该检查与课税事实或者课税不相干的，则无须接受；其次，该协力义务的履行或履行方式具有必要性。例如，在调查课税资料时，纳税人能够依照要求提供时，那么税务机关就无须向金融机构调查资金往来记录；最后，是协力义务的履行、履行方式以及遵从的法律后果设置应该合比例性。例如，纳税人仅仅尽职尽责履行了法律规定的协力义务，税务机关就设置了明显超过该协力义务履行的价值的税收优惠或者过度提高了其信用评级，这就违反了合比例性的要求。

3.3 小 结：构筑中国梦的金砖——保障纳税人权利

随着我国社会治理模式和社会结构的进一步转型，我国当前社会经济发展中的问题并非仅是经济层面的公共财政原因，更重要的是法律制度尚不完善、法治理念贯彻的不够深入。由于财税法治在我国社会主义法治建设中发挥着至关重要的作用，而法治的状况直接影响着“中国梦”实现的进程，因此完善财税法治就显得十分必要。国家和纳税人之间的关系作为财税法治中三大主干关系之一，是财税法需要解决的主要问题之一；这就要求我们充分把握纳税人权利保障的价值意涵，协调好国家与纳税人之间的权利义务关系。纳税人协力义务的完善就是其中一个重要的方面。

从国家发展进程与管理模式上看，我国长期存在“管理式”的行政理念，纳税人协力义务设计的初始目的是为了完成税收征管过程，随着“控权式”行政理念逐渐深入人心，以及在税收关系本质的学术论争上税收债务关系说逐渐取代税收权力关系说，纳税人的地位在逐渐上升，其利益的保护也被放在一个相当重要的位置来考虑，纳税人协力义务的设计就不再只是为了完成征收过程，而是在程序中处理好纳税机关与纳税人之间的关系，更可以说是为了有效保护纳税人在纳税程序中的权利。关于纳税人私益与国家公共利益应当如何权衡的问题，我们可以基于“公共财产法”理论进行处理：在公共财政行为的过程中施以一定的规制和约束；一方面确认和规制国家的课税权，另一方面通过法定程序赋予纳税人抵制非法课税的权利，即完善纳税人协力义务。

完整的纳税人权利体系既有宪法性权利规定又有具体性权利规定，在具体的权利规定里，既有实体性权利也有程序性权利，程序性权利是纳税人权利体系的基石。纳税人协力义务从字面理解是规定纳税人程序义务，本质却是规范纳税人程序义务，进而从规制负担行为的层面来保障纳税人的程序权利。在结合我国国情的前提下，借鉴域外优良制度来完善纳税人协力义务将可能带来财税法治思维和理念的优化，为纳税人权利保护提供新的研究思路。

参考文献：

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贺林波，等：群体性事件解决机制研究文献综述

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