我国产粮大县利益补偿机制问题研究

辛翔飞

摘要：产粮大县是我国核心粮食产区，是保障我国粮食安全的重要支撑力量。本文通过对我国县域粮食生产数据的分析，评价了产粮大县对国家粮食安全的贡献，并在梳理和探讨产粮大县当前面临的困难、问题以及原因的基础上，针对构建科学合理的产粮大县利益补偿机制提出对策建议。

关键词：产粮大县；贡献；问题；利益补偿机制

DOI：1013939/jcnkizgsc201548008

为确保国家粮食安全，我国政府于2009年制定并发布了《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009—2020年）》，《规划》综合考虑粮食播种面积、产量、商品量、集中连片和水资源等因素，从吉林、黑龙江、内蒙古、辽宁、河北、山东、河南、四川、江苏、江西、安徽、湖北、湖南13个粮食主产省（区）选出680个县（市、区、场），从山西、浙江、福建、广东、广西、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏11个非粮食主产省（区、市）选出120个县（市、区），共计800个县（市、区、场，以下简称县），作为产粮大县进行重点建设。产粮大县是我国核心粮食产区，是保障我国粮食安全的重要支撑力量。本文通过对我国县域粮食生产数据的分析，评价了产粮大县对国家粮食安全的贡献，并在梳理和探讨产粮大县当前面临的困难和问题以及其原因的基础上，针对构建科学合理的产粮大县利益补偿机制提出对策建议。

一、产粮大县对国家粮食安全的贡献

本文根据《中国县（市）社会经济统计年鉴》《中国县域统计年鉴》①，整理得到2003—2013年全国2000多个县（区、市，以下简称县）的粮食生产等数据，其中包括704个产粮大县和1369个非产粮大县②。对应全国800个产粮大县名单，这里缺失数据的96个产粮大县为黑龙江农垦55个农场及各省的41个区。本文通过对这704个产粮大县和1369个非产粮大县粮食生产数据的分析阐述产粮大县对国家粮食安全的贡献，即本文产粮大县的分析数据对应的是704个产粮大县的数据，非产粮大县的分析数据对应的是1369个非产粮大县的数据。

从人均粮食产量层面来看，2003年产粮大县人均粮食产量为5140千克/人，非产粮大县人均粮食产量为2961千克/人。2013年产粮大县人均粮食产量增长到8248千克/人，较2003年增长了3108千克/人，增长比例达到605%；2013年非产粮大县人均粮食产量增长到3538千克/人，较2003年增长了577千克/人，增长比例为145%。2003—2013年，产粮大县人均粮食产量增长数量比非产粮大县高出2531千克/人，增长幅度比非产粮大县高出460个百分点。

从县均粮食产量层面来看，2003年产粮大县县均粮食产量为333万吨/县，非产粮大县县均粮食产量为107万吨/县。2013年产粮大县县均粮食产量增长到558万吨/县，较2003年增长了226万吨/县，增长比例达到674%；2013年非产粮大县县均粮食产量增长到138万吨/县，较2003年增长了31万吨/县，增长比例为294%。2003—2013年，产粮大县县均粮食产量增长数量比非产粮大县高出213万吨/县，增长幅度比非产粮大县高出380个百分点（见表1）。

从粮食总产量层面来看，2003年产粮大县粮食产量为234507万吨，非产粮大县粮食产量为146175万吨，产粮大县和非产粮大县粮食产量占粮食总产量的比重分别为611%和389%。2013年产粮大县粮食产量增长到395655万吨，较2003年增长了158148万吨，增长比例达到674%；2013年非产粮大县粮食产量增长到189195万吨，较2003年增长了43020万吨，增长比例为294%。2013年，产粮大县粮食产量在粮食总产量中的比重增长到675%，增长了64个百分点；而非产粮大县粮食产量在粮食总产量中的比重下降到325%，下降了64个百分点。2003—2013年，产粮大县粮食产量增长数量比非产粮大县高出115128万吨，增长幅度比非产粮大县高出380个百分点（见表2）。

表12003—2013年产粮大县、非产粮大县粮食生产水平比较年份县均粮食产量（亿吨/县）人均粮食产量（千克/人）产粮大县非产粮大县总样本产粮大县非产粮大县总样本20033331106818435139929613401452004406911562150628183196946815200543271174225366652320674865820064583120623597018932763507012007469311822380709303156950382200850531227253276342327065353720095090127625777649433656540472010539513412719802873467056214201155031368277381090350175677620125558138128018190135367573442013557713822803824773538257513数据来源：《中国县（市）社会经济统计年鉴》（2004—2013）、《中国县域统计年鉴》（2014）。

表22003—2013年产粮大县和非产粮大县粮食产量（单位：万吨）年份产粮大县非产粮大县总样本20032345066（6160%）1461748（3840%）380681520042864318（6441%）1582641（3559%）444695920053046360（6546%）1607088（3454%）465344820063226398（6616%）1650427（3384%）487682420073303893（6713%）1617682（3287%）492157520083557344（6793%）1679229（3207%）523657320093583573（6723%）1747127（3277%）533070020103798189（6742%）1835578（3258%）563376820113874153（6742%）1872290（3258%）574644320123912894（6742%）1891013（3258%）580390720133926549（6748%）1891946（3252%）5818494数据来源：《中国县（市）社会经济统计年鉴》（2004—2013）、《中国县域统计年鉴》（2014）。

注：括号内为产粮大县和非产粮大县的粮食产量在粮食总产量中的份额。

可以看到，产粮大县粮食产量增长的绝对量和增长速度均明显高于非产粮大县，而且产粮大县是2004年以来我国粮食产量取得“十一连增”的主要支撑力量。2003—2013年，样本县粮食总产量增长2011680，增长比例达到528%；其中，产粮大县在粮食增产中的贡献达到786%，非产粮大县在粮食增产中的贡献达到214%，也就是说，粮食总产量增长的528%，这其中有415%来自于产粮大县，仅113%来自于非产粮大县。此外，从提供商品粮的角度来看，2013年产粮大县当年人口总计为475904万人，按全国居民人均消费粮食1487千克/人计算，扣除域内居民粮食消费总量70767万吨，产粮大县向社会提供商品粮321361万吨。产粮大县在国家粮食安全中的支撑地位更加突出。

二、产粮大县面临的问题及其原因

本部分主要从产粮大县面临的问题及原因两方面加以阐述。

（一）面临的问题

产粮大县面临的问题主要有两方面。

1“产粮大县，财政穷县”的矛盾仍然突出

2013年，产粮大县人均财政收入为18504元/人，非产粮大县人均财政收入为25972元/人，产粮大县比非产粮大县低7468元/人，低288%；产粮大县人均财政支出为41629元/人，非产粮大县人均财政支出为57440元/人，产粮大县比非产粮大县低15811元，低275%。从差距的变动趋势来看，2003年产粮大县人均财政收入与非产粮大县人均财政收入的差距为1191元/人，2013年这一差距扩大到7468元/人；2003年产粮大县人均财政支出与非产粮大县人均财政支出的差距为249元/人，2013年这一差距扩大为15811元/人。在2003—2013年11年的时间里，产粮大县与非产粮大县在人均财政收入和人均财政支出上的差距都扩大了5倍以上。见表3。

表32003—2013年产粮大县、非产粮大县财政收入水平比较年份人均财政收入（元/人）人均财政支出（元/人）产粮大县非产粮大县总样本产粮大县非产粮大县总样本2003226893459928842479717282360809201090402143315118326245111340846295633201111950818267515282630266242258936591920121468962170581840233738325025284419342013185035259718224624416288574396500099数据来源：《中国县（市）社会经济统计年鉴》（2004—2013）、《中国县域统计年鉴》（2014）。

注：财政收入和财政支出分别指地方公共财政收入和地方公共财政支出。

2产粮大县利益持续流失

在计划经济时期，国家对粮食实行低价统购，产粮大县做出了巨大的利益牺牲。在粮价日趋市场化的今天，虽然农业生产资料价格不断上涨，但由于面临国际粮价明显低于国内粮价的压力，国内粮食生产收益偏低，因而产粮大县在商品粮调出过程中，国家给予的转移支付和粮食补贴、地方政府投入的财力支持，以及农民付出的生产成本也有相当一部分随之流失，这使地方政府和种粮农民的利益受到损失。邓蒙芝（2014）根据对河南滑县的调研情况算了一笔账，河南滑县2012年粮食产量1378万吨，用于粮食生产投入的各类资金69亿元，每吨粮食含有补贴资金5040元，这就意味着每调出一吨粮食就有5040元补贴资金贡献给了调入地。齐海山和郭翔（2014）通过对吉林省粮食生产的调研分析指出，产粮大县每年对粮食生产的大量投入主要用于农业基础设施建设、农业生产补贴、农业要素补贴等，这些投入最终物化并分摊到粮食产品中，并随着商品粮的调出而逐年外流，但这些投入却未被计入粮食生产成本中，实际造成落后地区补贴发达地区的局面。

（二）原因分析

存在上述问题的主要原因：一是产粮大县需要集中耕地资源、财力资源和劳动力资源发展粮食生产。一方面造成了发展非粮农作物和发展第二、三产业的机会成本损失，使地方财政收入缺乏效益好的财源；另一方面，地方政府又因发展粮食生产付出更多财力，从而导致“产粮大县、财政穷县”成为普遍现象。二是非产粮大县可集中土地、人力、财力等资源发展经济效益高的非粮作物和第二、三产业，地方财政增收渠道多，因而其与产粮大县在人均财政收入和人均财政支出上的差距持续扩大。三是国家对产粮大县的转移支付和奖补力度仍然与其发展粮食生产的贡献与付出不匹配，特别是对产粮大县的利益补偿机制不够完善。

三、构建科学合理的产粮大县利益补偿机制产粮大县粮食生产发展状况攸关我国粮食安全全局。由于农民种粮效益低，产粮大县政府发展粮食生产不但不能增加地方财政收入，而且还会因此增加财政支出，这在不同程度上影响了农民种粮和地方政府抓粮的积极性。近些年来，一些产粮大县的人均粮食产量已下降到全国人均水平以下。2013年，浙江、广东、广西、重庆、贵州、陕西六省产粮大县人均粮食产量分别为3997千克/人、3454千克/人、3885千克/人、4331千克/人、3995千克/人、4273千克/人，低于当年全国平均水平4435千克/人。实现产粮大县粮食生产的持续健康发展的核心在于利益调节，必须着眼国家粮食安全全局，认真总结已有实践的经验，正视产粮大县利益调节中存在的问题，加快构建科学合理的产粮大县利益补偿机制，充分保护和调动产粮大县农民和政府发展粮食生产的积极性，实现国家粮食长期安全才能有可靠的保障。

（一）坚持公平合理的利益补偿原则

所谓公平合理，即是保证产粮大县不因集中土地、财力、人力、物力发展粮食生产而吃亏，保证农民在以同样的资源投入和劳动付出条件下不因生产粮食而比经营其他产业收入减少。在这一总原则下，对产粮大县县级财政的补偿目标应是通过综合补偿，使产粮大县的人均财政收入达到非产粮大县平均水平，能够基本弥补其发展粮食生产而造成的机会成本的损失，满足其发展社会事业和改善民生的基本需求。同时，要把种粮农民作为粮食生产利益补偿的重点对象。农民是粮食生产的具体实践者，产粮大县粮食生产能力能否保持稳定和提高，最终还取决于农民种粮积极性的高低；而在作物种植品种选择和各种生产要素投入日趋市场化的形势下，农民种粮积极性的高低在更大程度上取决于种粮收益的多少。对种粮农民的补偿目标应是，在同等人力、物力和土地等资源投入条件下，粮食种植不比其他作物生产收入有明显差距，靠适度规模粮食生产获取收入能够过上小康生活。此外，粮食主销区是国家粮食安全战略的受益者，按照公平、合理的原则，粮食主销区政府应同主产区政府共同承担实现国家粮食安全战略的责任与义务。当然，实现上述公平合理的利益补偿目标需要一个过程，需要国家经济发展水平的整体提高和国家财力的不断增强。国家应把坚持公平合理作为构建粮食生产利益补偿机制的宏观政策取向，并努力缩短实现上述目标的进程，以更好地发挥产粮大县在实现国家粮食安全战略中的中坚支撑作用。

（二）完善中央财政补贴机制

中央财政应加大对产粮大县的转移支付和奖补力度，并将其与粮食种植面积、粮食产量、粮食输出量之间的联系机制化，使产粮大县政府对粮食生产的发展有充满希望的预期。对产粮大县农民种粮的各种补贴及动态调整也应使之机制化，让农民对通过种粮能够获得的补贴和收入心中有数，进而使其能够对从事粮食生产保持稳定的意愿和长期的布局。同时，对农民种粮的利益补偿机制还应有利于鼓励农民稳定粮食种植面积、应用增产稳产技术、发展适度规模经营、参与农业保险等。其一，稳定粮食种植面积是稳定粮食生产能力的前提，而今后随着农业内部产业结构的不断调整，稳定粮食种植面积的压力必然越来越大。因此，对农民种粮的利益补偿机制应加大稳定粮食种植面积的力度。其二，产粮大县在多年连续增产的基础上，今后要继续挖掘粮食增产潜力，关键在于通过增强科技支撑能力进一步提高单产。因此，应进一步加大对种粮农民应用新技术、新成果的补贴范围和标准。其三，绝大多数产粮大县，农业种植主要以粮食作物为主，而农户仅靠自家不多的承包地种粮，其收入无法满足家庭开支需要，因而青壮年劳动力外出务工的比例要高于非产粮大县。因此，国家应加大对产粮大县种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体的支持力度，而且既应包括对土地流入方的支持，也应包括对土地流出方的鼓励，以促进土地向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体流转，加快适度规模经营发展。其四，粮食生产易受自然灾害影响，绝大多数产粮大县一旦遇到不可抗拒的自然灾害，种粮农民就会因严重减产而大幅减收。特别是实行规模经营的种粮大户，一旦出现大面积的粮食绝产绝收，就可能受到灾难性的打击。因此，国家应提高对产粮大县保费补贴标准，实现粮食作物入保全覆盖，保证理赔标准能弥补种粮农民因自然灾害而遭受到的大部分损失，具有尽快恢复生产的能力；同时，取消产粮大县地方政府承担的保险补贴部分。

（三）完善粮食主销区补偿机制

一是建议国家根据财力状况对粮食主销区进行分类，对财力状况较好的地区，可由其地方政府全部或部分承担现由中央财政支付给种粮农民的各种补贴，并将中央财政调减下的这部分资金用于扶持产粮大县发展粮食生产。二是由国家按照“谁受益谁补偿”的原则，明确粮食主销区应承担的利益补偿义务，并建立与粮食需求量相联系的动态调整机制。粮食主销区所承担的粮食利益补偿资金，纳入国家粮食利益补偿基金进行统一管理和分配。

（四）进一步加大对产粮大县农业基础条件建设的投入力度

近年来，虽然国家逐步加大了对农业基础设施的投入，我国农业生产条件有了很大提升，但仍然比较薄弱。可以预见，在今后较长的一段时间内，即使国家通过加大转移支付力度等综合补偿措施使产粮大县人均财政收入达到全国平均水平，绝大多数产粮大县的财力仍将无法满足粮食生产发展所需要的农业基础条件建设资金需求。因而，国家财政应继续加大这方面的投入，支持产粮大县加强农田水利建设，开展高产创建活动，改造中低产田，推广节水灌溉技术等，使产粮大县能够保持粮食生产能力的稳定和提高。

（五）进一步加大对产粮大县发展第二、三产业的支持力度

近几年来，许多产粮大县在抓粮食生产的同时，大力发展第二、三产业，并取得了一定成效；但是，由于缺乏相应的财力支持，第二、三产业发展的速度还不够快，对本级财政的贡献甚微。国家应加大对产粮大县发展第二、三产业的支持，帮助其实现第一、二、三产业融合发展，特别是应支持产粮大县利用粮食生产的优势，延长产业链，发展粮食深加工，提高粮食附加值，增强自身造血功能，进而增强自身发展粮食生产的财政支持能力。

（六）加快对产粮大县利益补偿的法制化建设

目前，我国农业扶持政策的法制化建设相对滞后。从国家到地方，在实施农业扶持政策方面，都不同程度地存在着扶持政策体系不完备、扶持选项和扶持投入弹性大、硬性约束不强、政策执行不够到位的现象。应该说，经过近十多年来的实践和探索，我国在农业扶持政策方面积累了丰富经验，总体上已经具备了使之法制化的条件。因此，国家应在认真总结经验的基础上，加快其法制化建设进程，把涉及粮食及整个农业扶持政策的主要方面，诸如国家和地方各级财政惠粮、惠农投入占国内生产总值或占财政支出的比重、惠粮惠农项目的范围、对产粮大县的利益补偿机制、违反相关法律法规应承担的责任等用法律的形式确定下来，切实提高实施粮食及整个农业扶持政策的刚性约束力，为确保国家粮食长期安全提供应有的法律保障。

注释：

①《中国县（市）社会经济统计年鉴》从2013年开始更名为《中国县域统计年鉴》。

②《中国县（市）社会经济统计年鉴》和《中国县域统计年鉴》中，2003—2013年历年包含的产粮大县数量都为704个；但由于部分县在有的年份存在数据缺失，以及县行政区划单位的合并和拆分等因素，非产粮大县样本数量在不同年份会略有差异。为了保证县均指标和人均指标的可比性，本文在相关数据的分析中，仅保留了在2003—2013年统计数据均不缺失的县，样本量为1369个。

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