我国城市管理规划框架设计与规划背景分析

摘要：全球化、信息化和网络化使得我国面临的公共治理问题更加复杂多变。构建城市生态系统，实现产程融合是全球城市管理的高级目标。我国地方城市规划框架的设计从规划技术路线图、技术路线图分析、城市管理规划步骤、规划编制技术路线解释四个方面进行。城市管理规划背景分析包括政策环境分析、经济环境分析和规划编制依据分析等。规划背景分析的框架思路是：研究全球城市管理实践和趋势、我国和各地城市管理趋势、我国和特定省市或城市的经济社会发展定位与企业居民对城市管理的需求。城市管理发展基础分析有：分析地方政府经济社会现状和未来五年规划、城市管理现状、主要经验和问题、基础条件、“十三五”城市管理的机遇和挑战。

关键词：城市管理趋势；城市管理规划；城市管理规划背景分析

DOI：1013939/jcnkizgsc201548057

一、我国城市管理趋势分析

城市已经成为人类社会政治、经济和文化中心，成为政府管理和人民生活的主要聚集地和载体。

城市管理以城市市政、市容提升等为工作目标，通过目标设定、行为规范、法制约束和日常监督等，体现城市管理者的意志和导向。

全球化、信息化和网络化使得我国面临的公共治理问题更加复杂多变。在我国各地城市管理过程中，创新了一些好的模式和实践，正在改变和服务着人们工作居住的城市。但是，也存在交通拥堵、环境污染、乱拆乱建、公平缺失等问题和缺陷，城市管理的理念、机制等也存在与经济、社会发展不适应的环节，有待改进和提升。

从城市管理的趋势看，1976年联合国召开了首届“人类住区大会”，提出用可持续发展的观点来建设和保护人类居民点环境。1989年，联合国成立“联合国人居环境奖”，引导和鼓励各国建立宜居环境优美的城市。1996年，联合国召开第二届人类环境大会，提出了城市应当适宜居住的人类社区概念，明确指出了城市的宜居性概念，是指空间、社会、环境的特点与质量。宜居城市观念得到了国际共识。

2001年巴黎提出将城市生活质量作为巴黎规划和建设的重要内容，确保城市功能的多样性和居民的社会融合，在发展经济的同时，保护社会文化和环境。2003年《大温哥华地区长期规划》要求城市规划能满足所有居民的生理、社会和心理方面的需求，有利于居民自身发展。2004年《伦敦规划》将“宜人城市”作为核心内容，即宜人、繁荣、公平、可达、绿色，宜居城市已成为世界范围内城市管理者竞相追逐的目标。

由联合国环境规划署认可、国际公园协会主办的“国际宜居城市与社区”评比，提出了 “世界宜居城市”评选的11条基本准则：①必须拥有设计良好、有国际长程航班的国际机场；②低犯罪率；③国家提供优质的教育；④高素质的保健医疗服务；⑤气候宜人；⑥通讯系统良好；⑦社会容忍度高，能容忍同性恋、不同种族，并让妇女平等就业；⑧凌晨1时仍能买到酒；⑨公共交通收费合理且服务佳；⑩当地媒体及国际报刊的有无、多寡及其素质；城市规划可让市民接触到大自然，并尽量避免污染和生态破坏。2008年全球国际花园城市总决赛共评出自15个国家的27个城市，代表了世界城市建设的最高水平。

我国对宜居城市的研究是从2004年开始，随后呈现直线上升的趋势，越来越多的学者和政府开始关注宜居城市建设。自2004年北京市总体规划出现“宜居城市”概念以来，我国在内涵、标准和建设措施方面进行了大量的探索，取得了较多的成果。

有研究认为，宜居城市需要具备两个条件：一是自然条件，要有新鲜的空气、洁净的水、安全的步行空间、人们生活所需的充足的设施；二是人文条件，即人性化的城市，平民化的城市，充满人情味、有文化底蕴的城市，居民有归属感的城市。

笔者认为，构建城市生态系统，实现产程融合是全球城市管理的高级目标。

从全球城市管理，包括市政市容管理来看，正在向人文管理、科技管理、民主法制管理等方向演变。研究我国经济社会发展对城市管理的基本需求，初步判断，我国市政市容管理将逐步由粗放、零散、割裂的管制与罚款，向精细、综合、多方参与的城市治理转变，进而向系统、智慧、协同、动态、更高层次的城市管理方向转变。

未来的城市管理，不仅是管理，不仅是“管控”与“处罚”，更应该是基于“现代”理念的“发展”与“融合”，包括：规划、运营、管理、服务、融合等基本要素与核心功能。

鉴于此，“十三五”城市管理规划，可以重点体现“城市”“管理”“发展”“融合”等基因和运作机制，以推动我国城市管理的实质性改革与实践创新。

二、我国地方城市规划框架设计

基于全球城市管理的趋势判断，研究设计地方城市规划的框架体系。

（一）规划技术路线图

一般来说，地方政府城市管理的规划技术路线包括：技术路线：地方政府城市管理规划一般分为两个层次。

一是解释选择的规划指标，说明应该规划什么，如为什么选择特定指标、为什么选择基本指标等。一般采用定性情景分析等方法。

二是针对每个规划指标（对象），分析在规划期末应该达到的目标值（任务）及达到该目标值应采取的手段。以定量分析趋势为主。

关于“十三五”规划编制与管理，一般包括：前期调研、规划委托、规划调研、原有规划评估、规划编制、征求意见、规划修订、规划论证、规划审批、规划颁布、规划评估、修订废止等步骤和技术路线。

（二）技术路线图

地方政府区“十三五”城市管理规划，可以采取如下的规划编制技术路线图，具体如下所示。

（三）城市管理规划步骤

一般来说，城市管理规划的编制步骤是：一是，与委托单位签订委托编制合同；二是，针对规划的核心要求和专业性，组建规划编制课题组；三是，制订具体的规划编制计划，交流与确认调研提纲和访谈计划；四是，组织安排调研与访谈；五是，开展规划研究和报告编写。并且，一般遵循如下的规划编制“五步法”。

城市管理规划报告的编制说明：各种规划报告编写与规范有不同的各自特点、具体要求和侧重点各有差异。

（1）各种规划报告编写必须符合规定范式，如环境影响规划报告的编排结构符合《建设项目保护管理条例》（1998年11月29日颁布）的要求，即《建设项目环境影响报告书内容提要》的要求。内容全面，重点突出，实用性强。

（2）基础数据可靠。基础数据是评价的基础，基础数据不能有错误，需要对不同的数据进行核实。

（3）预测数据及评价标准的选择合理。各类规划报告指标预测和规划定位要符合国家政策、产业趋势和法律法规等。

（4）结论观点明确，客观可信。规划报告必须对研究对象有明确的观点和思路，对重要问题必须做出明确的、预判性的系统回答。

（5）语句通顺、条理清楚、文字简练。综合性、结论性的图表放到报告书的正文中，对有参考价值的图放到报告书中，减少篇幅。图1地方政府城市管理规划技术路线

图2城市管理规划编制“五步法”

（四）规划编制技术路线解释

一是，前期调研：制订规划编制工作计划，进行前期调研，确立重点项目和重点解决的问题，为规划立项提供基本的依据。

二是，进行规划立项：结合地方政府区、市政市容委的职能定位和实际要求，在不同发展阶段，履行特定的审批程序，确立相应的规划编制任务，进行规划编制机构和人员的筛选与确定，进行规划立项。

三是，组织编制团队：按照规划工作的需要，确立编制思路和组织研究团队，制订工作计划，进行规划编制的准备工作。必要时可以委托外部专业机构编制。

四是，收集相关资料：根据规划委托单位的要求，制订调研和资料收集计划，列出时间表，系统收集有关社会、经济、市政市容等方面的资料，访谈行业专家和部委领导、上级主管部门等。

五是，评估原有规划：对国家战略、北京市、地方政府区的经济社会发展规划、城市管理规划、市政市容规划、城市环境规划、城市景观规划、供热供电规划、管网建设规划、城市总体规划、土地利用规划等，进行研究和分析，对地方政府区“十二五”期间的市政市容相关规划进行评估，确定未来可能的规划定位与跨规衔接。

六是，编制规划初稿：这是规划工作的核心。组织调研和行业研究，开展典型案例分析，进行规划报告撰写，开展重要观点交流与修订，形成规划初稿。

七是，规划紧密衔接：做好主体功能区规划、土地利用总体规划、北京市市政市容规划、北京市十三五经济社会发展规划等规划与本规划的紧密衔接，确定地方政府区城市发展规划与其他规划的衔接点等。

八是，适当征求意见：将编制的规划方案在一定范围内，包括政府和利益相关方等，采取一定的交流与论证模式，组织专家交流、讨论，吸收各类专家和利益相关方等的反馈意见，予以修改、完善和优化。

九是，组织规划修改：根据各方的意见和信息反馈，对初稿进行必要的优化、修改和适度调整。

十是，规划论证：进行专家论证，提出修改意见，监督规划修改和定稿。

十一是，规划报送审批：由规划编制单位提出规划草案，经市政市容委组织审核，上报本级政府审核。

十二是，对外发布规划：由授权的职能部门批准、发布。

十三是，开展规划评估：在规划实施的中期阶段组织评估，将评估结果报有关部门。

十四是，规划修订与废止：经中期评估或其他原因需要对原有规划进行修订和废止时，规划编制单位应提出规划修订和废止方案，按规划的程序报批。

三、城市管理规划背景分析

研究和分析城市管理现状与改革环境，是确立未来城市管理大部制改革思路和规划目标，进而确定规划重要任务和重点工程的基础，本文重点研究和分析各地方的城市管理现状、城市管理外部环境等情况与规划框架体系。

城市管理规划报告的背景和现状分析思路如下。

（一）规划背景分析的基本内容

规划背景分析的基本内容主要有以下三个方面。

1政策环境分析

主要研究地方政府城市管理规划的政策环境与产业背景等。包括：全球形势和政策、国家和各地区政策和城市环境等。

其中，分析研究全球政策与形势，可以重点跟踪分析全球城市管理特点和模式，以及未来可能趋势。初步研究发现，构建城市生态系统和实现产程融合是城市管理的高级目标。初步分析发现，全球城市管理呈现以人为本、科技管理、民主法制管理等特征，日本实行市长、议会制模式，英国实行议会委员制模式，加拿大实行经理制，韩国实行市行政长制。

研究新加坡的城市管理，一般有五个特征。①规划、建设与管理分离：各部门分别承担相应职责；②城市管理法制化：严格执法、监控网络；③重视宣传教育：加大宣传；④城市管理单位与居民有效沟通；⑤官员以身作则：城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会的工作人员每天巡视公园、绿地、街道等，政治违规行为，新加坡总理经常亲自上街巡视，亲自检查。

新加坡城市管理的经验借鉴，主要有：①管理理念先进：以人为本，服务优先，法制保障。②城市管理体系科学。职责明确，职责通过法律固定，授权设立；成立花园城市行动委员会，拟定政策、综合协调。考评制度严格，考评项目体系化，指标评分标准具体。自治程度高，公众监督，将城市化为5个社区，设立社区理事会。③法制环境健全。制定了操作性强，执行标准明确，立法严密，执法严正。

国家和北京政策、法律的研究，主要分析环保法、垃圾处理、城市环境、餐余处理、广告管理、热点供应、管网建设等。

关于社会发展的基本要求分析，主要描述社会发展对城市管理的要求；如：生态、环保、绿色、宜居、安全、交通便利等。

关于居民和技术变化的支撑分析，主要研究和确定居民和技术的影响：生态化、便利化、信息化、人性化等。

2经济环境分析

主要研究地方政府城市管理规划实施的经济环境、城市定位、适应性分析等。

3规划编制依据分析

规划背景的编制依据是国家政策、法律法规、各类政府规划、产业规划、城市总体规划、土地利用规划、城市景观规划、城市交通规划、城市供热规划、城市电力规划、城市管网规划、城市垃圾处理规划等专项规划，进行编制的基本依据和主要信息来源。

（二）规划背景分析的框架思路

在规划编制之前，首先要确定规划协议和团队，确定具体的工作任务。需要进行规划的沟通和交流，按照特定规划编制的要求和专业领域，组建规划编制团队；与规划委托单位协商，确立调研计划和时间安排，组织项目调研项目组，按照既定的调研计划和规划编制程序，有计划地开始收集、整理和分析国家政策、市场布局、地方政府提供的各类规划文本、地域性文件、年度报告、经济数据、统计报表等。组织行业访谈、政府座谈与交流、抽调部分企业进行现场调研，开展居民与社区走访，以及发放问卷、网上调研等方式，进行地方政府或高新区、开发区的经济基础和产业现状等研究与分析。

1研究全球城市管理实践和趋势

基本分析思路是，城市管理的发展方向和海外城市管理的趋势。人文管理、科技管理、民主法治、严字当头等。如：研究全球政治经济发展和城市管理趋势，可以发现，城市生态系统构建，实现以人为本的产城融合是城市管理与管理的高级目标。

图3地方政府城市管理系统生态示意

由上图可知，地方政府区要做好城市管理，构建生态、宜居、产城融合的现代城市，需要科学处理经济、社会与自然系统的关系，统筹规划，有序布局，通过一系列的重点工程和城市管理、运营工作，实现预期的较高管理目标。

（1） 研究我国城市管理政策与发展趋势

一般来说，我国各地市政、市容等有关政策，包括但不限于：《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容与环境卫生管理条例》《北京市城市市容和环境卫生条例》《城市公厕管理办法》（建设部）《城市生活垃圾管理办法》《城市建筑垃圾管理规定》《城市绿化条例》《北京市城市园林绿化管理条例》《风景名胜区管理处罚规定》《游乐园管理规定》《城市绿线管理办法》《城市道路管理条例》《城市排水许可管理办法》《城市道路照明实施管理规定》《城市车辆清洗管理规定》《无照经营查处取缔办法》《城乡个体工商户管理暂行条例》《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》《中华人民共和国交通安全法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《北京市户外广告管理条例》《北京市城市建设规划管理暂行办法》《北京市市容环境卫生条例》《北京市临时占用道路管理办法》等。

其他方面的政策文件，参照此思路进行整理和分析。

2研究我国和各地城市管理趋势

一般分析思路：分析我国各地城市管理、市政市容管理的经验、趋势和案例等。如：国家发改委推动环境友好型和资源节约型两型社会综合配套改革试验区，国家推动新型城镇化改革试点、美丽乡村等，为地方政府区现代城市管理和发展提供了行动的方向。

3研究我国和特定省市或城市的经济社会发展定位

基本分析思路：重点研究国家战略、北京市经济定位和城市总体定位等。如：基于京津冀协同发展战略，北京市确定的经济社会定位和规划目标，全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

地方政府城市管理的发展方向，将随着地方政府经济社会发展规划的定位调整而修订、调整。将会凸现地方政府区的核心经济和社会定位，以生态、低碳、宜居、产城融合等作为城市发展和城市市容建设等的优先方向，这将给地方政府市政市容管理与改革提出新的课题与挑战。

4研究企业居民对城市管理的需求

一般分析思路是，研究企业、机关、居民对城市管理的需求和建议等。如：从地方政府区居民和办公机构的一般诉求看，消除雾霾，实现生态环境和城市产业的和谐是其重要的理想目标和期望。还可以研究城市核心功能和城市基本需求等。

总体来说，地方政府区构建生态系统，主要包括以下四大功能。

一是，调节功能。包括生态系统的气体调节、水调节、生物化学调节以及物质循环调节。为了保持生态系统的健康，这些调节功能还能为居民和机关、企业等提供有价值的服务，如净化空气、提供饮用水、适宜的土壤环境和生物控制服务等。

二是，栖息功能。为动植物和人类提供适宜的生存环境，对保存生物和基因及其进化过程贡献力量。

三是，生产功能。即初级生产和次级生产。自生生物通过光合作用吸收营养物质，然后将能量、水、二氧化碳和营养物质转化为糖类，这些糖类又被次级生产者所利用，从而生产出更多的生物物质。这些多样化的糖类又提供可供人类消费的产品和服务，包括食品、原材料、能源资源、基因物质等。

四是，信息功能。信息是现实世界的符号表示，生态系统能为人类提供认识世界的机会，信息功能只有通过人类活动才能实现。

研究技术变化对城市管理的支撑。一般分析思路是，研究信息技术和科技研发对于城市管理的应用和促进等。如：互联网技术对于地方政府区建立指挥地方政府提供了信息系统应用可行性。国家大力推动的大数据计划和经济及协同发展为地方政府区实现产业调整和生态建设等提供了产业优化的方向和技术支撑。

（三）城市管理的发展基础分析

该部分的研究分析，主要分析研究对象的经济社会发展现状、产业、企业、市场、社会生活、市政市容现状等，分析研究对象的模式与机制，对比标杆单位等，分析经验、问题和缺陷，分析变革的机遇、优势与挑战等。

1分析地方政府经济社会现状和未来五年规划

一般分析思路：对地方政府“十二五”经济社会发展情况进行回顾。如：对地方政府“十三五”经济社会发展规划定位进行解读，研究确定城市管理与发展的依据和基本思路。如：某城市管理可能存在的问题是：城市管理基础信息不全；多头管理；管理执行中协调困难；等等。

2分析地方政府城市管理现状

如，分析北京市“十二五”时期城市管理的基本现状，如下。落实北京市打击违法用地、违法建设工作部署，持续深入开展专项打击行动。建立违法用地和违法建设管控机制，启动国土远程视频监控系统建设，严格落实“一把手”负责制和“一岗双责”责任追究，加强拆违督办调度，形成拆违控违的联动机制和强大声势。落实《地方政府区治污三年行动方案》，编制全区水系连通及水资源循环利用、雨水排除等专项规划。结合第二阶段中小河道治理，启动城北水网建设。加大重点区域综合整治，实施京哈高速周边环境达标提升工程。完成八通轻轨沿线、芙蓉路市级达标大街和北苑、中仓区域2平方千米环境提升整治，完成36批脏乱点治理。

3分析地方政府城市管理工作的主要经验和问题

如，北京市地方政府交通存在的主要问题，包括：地方政府公交运营组织体系不科学，注重线路的增长，不注重结构的调整，导致公交服务范围窄、服务水平低。地方政府新城与中心城联系的道路潮汐式交通拥堵现象。北京市城市管理工作，对照郭金龙书记提出的“发展搞上去、人口降下来、生态好起来”的工作目标，面临很大的挑战，在城市管理、城乡一体化、生态建设、社会治理等方面还存在许多薄弱环节，还需在顶层设计和措施方法上加强统筹，真正实现全面协调可持续发展。

4分析地方城市管理的基础条件

一般分析思路是，研究地方政府城市管理与发展的政策、区位、机制、人才、环境等基本条件。

5分析地方政府“十三五”城市管理机遇和挑战

一般分析思路是，分析主要机遇，可能挑战，为下一步规划定位提供支撑等。

通过上述城市管理规划框架设计和城市管理现状分析，为下一步的具体规划目标、规划思路、主要任务、重点工程、改革重点、规划保障等奠定了决策基础，进而为形成特定城市管理规划报告提供了翔实和系统的规划方向与思路参考。

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