城乡公共服务均等化国际经验借鉴

柳小飞 徐磊

摘 要：在中国的经济、政治、文化均得到大力发展的同时也产生了诸多社会问题，其中，城乡公共服务差距不断的加大不仅成为城乡发展不平衡的外在表现，而且成为影响社会稳定的潜在因素。本文通过对美国、日本、英国各政府在缩小其城乡公共服务差距时采取的方法进行比较研究，归纳出他们城乡统筹发展的经验，提出缩小我国城乡公共服务的措施与建议。

关键词：公共服务；均等化；国际经验

针对城乡间公共服务不断扩大的差距，中国政府从2006年开始便不断推出深度的改革措施，以期缩小城乡间公共服务的供给差距，但我国在城乡公共服务领域的立法依然处于缺失状态、也不成体系，更没有统一的综合评价指标体系，导致政府对城乡公共服务供给的监管缺失、政策执行者权责意识不足，政策的落实大打折扣。而发达国家公共服务均等化的进程起步较早，而且形成了各具特色的发展模式，城乡公共服务均等化已经成为西方国家的基本价值取向与制度安排，我国需要多加借鉴总结。

一、城乡公共服务均等化实践的国际经验

（一）城乡义务教育均等化实践的国际经验

第一，实行偏向农村基础教育发展的政策支持模式。以美国为例，为了缩小城乡基础教育发展差距，联邦政府专门设置有利于农村教育发展的专项资金支持，包括农村学校发展专项资金、农村教育发展专项资金、支持农村地区教师队伍发展专项拨款等。日本也是如此，在基础普及义务教育的基础上，通过出台相关法律给予农村偏远地区教育发展给予财力、设备和师资等支持。英国也将教育薄弱地区和薄弱学校作为教育改革的突破口。

第二，特别注重农村基础教育方面的师资队伍建设。美国联邦政府在对农村已有拨款的基础上，专门增加对农村学校招聘和挽留教师的专项拨款。日本政府针对偏僻地区也进行人事制度改革，包括为教师提供住宅等优厚的生活条件。英国的教育优先计划中也特别注重师资水平的均等化。

第三，通过建设公共服务体系，缓解家庭教育负担。美国在农村教育发展专项资金中，通过建立学生公共交通服务体系，并为学生报销交通费用、进行寄宿补贴及陪读补助等，降低家庭教育负担。英国通过延长义务教育年限来降低教育期间家庭支出负担。

（二）医疗卫生均等化实践的国际经验

第一，政府针对农村医疗卫生服务给予倾斜。较为典型的是美国，伴随着美国医疗商业保险的市场化，城乡医疗服务差距愈加严重。因此，美国政府专门针对农村医疗服务给予专项资助，包括直接改善农村医疗条件、对农村医疗服务者提供补助、资助农村医护人员等。

第二，构建多元化的城乡医疗卫生保险体系。较为典型的是法国，其构建了各类医疗卫生服务保险，包括“农村社会互助保险”专门负责农村方面家庭医疗卫生保障。另外，英国的这些医疗保险主要采取的是“政府决策、民间运作、垂直管理”模式，具有政府引导、市场运作特征。

（三）养老保险均等化实践的国际经验

第一，明确政府在养老保障中的责任。纵观各国的养老保险制度，都是以明确和加强政府责任为前提的，随着各国人口老龄化的不断加剧，各国的养老保险负担越来越重，政府在养老保险中的责任也比较明确，尤其在国家养老保险发生财政危机或者其它问题时，政府能够积极承担责任，并及时寻找解决本国养老保险问题的措施。

第二，构建多元化养老保险筹资渠道。上述国家在养老保险方面的支出呈现出不断上升趋势，如果单纯依靠政府的财政来提供养老保险，将出现财政资金不足或养老保险供给不足等问题。因此，大部分国家构建多元化的筹资渠道，包括通过政府、市场和个人三者共同的力量来提供养老保险，使养老保险的提供呈现多元化、高质量的趋势。

第三，具有完善的社会保障运营机制。上述国家社会保障运行除了具有充足的资金保障外，还有一套完整的保障体系和方法，包括完善社会保障基金的运营管理体制，从而保证社会保障基金的正常运用，保证将合适的资金数量用于提供合适的社会保障服务。

（四）基础设施均等化实践的国际经验

第一，重视基础设施建设的适用性和低成本性。上述各国在基础设施方面的实践表明，城乡基础设施的建设，都是根据各国的财政收入和实际需求，以实用性为最终目的。在基础设施，如公路、机场等选择上，要尽量避免使用一些高端的、华而不实的材料，降低基础设施的提供成本。

第二，鼓励并引导民间资本投向基础设施建设。各国城乡基础设施建设需要大量的资金投入，单纯依靠政府财政将难以提供大量的高质量的基础设施。从日本、美国的经验中可以看出，鼓励并引导民间资本投向国家的基础设施建设，依靠民间资本为一国城乡提供更高质量和更高水平的基础设施提供资金支持，已经成为普遍性手段。

第三，形成科学完备的城乡基础设施决策机制。美国政府在基础设施建设方面的监管机制非常健全，政府在提供基础设施建设时，首先要进行严格的评估和计算，然后制定出科学的计划书，进行民主公开的决策，根据公开的审议过程和透明公开的方式进行公开招标，一旦上述步骤完成并通过以后，如果有人违背上述原则，政府就必须承担相应的责任。

二、实现我国城乡公共服务均等化的建议措施

（一）推进政府管理体制改革，践行公民权利的无差异性。实现城乡公共服务的均等化必须践行政府管理体制改革，促进公民权利的无差异性。第一，建立以公共服务为中心的政府绩效评估体系和制度，在给出公共服务的基本价值取向基础上，以树立公共服务均等化为转变政府职能、调整财政关系和衡量政府绩效的基本理念，建立科学的公共服务绩效评估体系。第二，创新行政管理制度、打破行政区划分割体制。包括调整和规范政府间的财政关系，建立健全与事权相匹配的公共财政体制；理顺分工；革除各自为政的弊端，实行统一的公共服务政策。

（二）优化财政支出结构和公共资源配置制度，由城市向农村倾斜。农村作为资源匮乏、资本不足的工业边远地带，自身发展经济的能力欠缺等诸多原因使之理应成为国家财政资金安排的重点，新增教育、医疗、住房、社会保障等事业经费在政策上应倾斜向农村。财政支农的支出增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度，调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式，提高农村地区的收入水平。政府给予政策和资源的大力支持，转移部分工业到农村，带动农村经济发展，或是因地制宜的建立和发展当地农村地区所拥有的农业优势或是工业优势，培育其发展自身经济的能力，能从根本上改變农村地区现有的经济现状。

（三）公共服务供给主体的多元化发展。面对公共服务需求的多样化，政府作为公共服务仅有的供给主体，势必会造成投资渠道单一、建设资金有限的局面，最终导致公共产品供给不足，通过引入市场自由竞争机制，构建公共服务供给政府主体与非政府主体之间互动的平台；制定社会组织力量的优惠政策，在政策上予以倾斜和支持，大力鼓励和扶持国内薄弱的民间团体力量，发挥其能动性，以弥补政府的不足。形成以政府为公共服务供给的核心，社会中介组织等非政府组织作为补充的格局。面对社会公众有灵活回应能力的政府，也就意味着政府不再是政府—公众单向权力运行中的最高级，而是社会权力多元互动网络中的一极，一个全面参与高度自治的公民社会，以此保证服务型政府目标的实现。（作者单位：云南财经大学）

参考文献：

[1] 贾康.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006

[2] 邵峰，公共服务市场化的国际比较及其启示[J].深圳大学学报，2005

[3] 张玉玲.从和谐视角看公共服务均等化—访贾康[N].光明日报，2006