清末民初北京警察机构的嬗递

蔡禹龙

清末，警察机构未建之前，北京城的治安由步军统领衙门维持，具体职能包括：守卫、断狱、门禁、编查保甲、缉捕、巡夜、执行禁令、救火、发信号炮等。从1900年至1937年北平沦陷前，北京的警察机构经历了“安民公所——善后协巡局——工巡局——巡警厅——警察厅——公安局——警察局”的嬗递过程，本文对此加以概述，旨在追述老北京警察文化演进的历史记忆。

一、安民公所

1900年7月，八国联军攻占北京城，分治内城东北一隅，就顺天府署设立军事警察衙门。为了保障管界内的治安及行政事务的正常运行，于东、西两城各设一处“安民公所”，雇佣华人为巡捕，给予巡弋、缉捕之责。除了维持治安外，巡捕还负有修理道路、清洁卫生、清查户口之责，基本上具备了近代警察的特征。中国警察之兴办，“安民公所”既启其机。[1]

安民公所设立后，在维持社会治安方面发挥了一定的作用。庆亲王奕劻在给光绪帝的奏折中称：“京师自上年七月以来，地方扰乱，土匪蜂起，后经洋兵入城，彼此语言不通，各国性情不一，官商居民均难安堵。旋经各段绅商先后设立公所，遍觅巡捕，协缉盗贼，数月以来地方藉以稍安。”[2]

二、善后协巡局

1901年，清政府与八国联军议和，联军撤兵，仅靠“安民公所”维持北京城的社会秩序。是年6月30日（农历五月十五日），奕劻上书清廷，建议模仿西式的城市警察制度设立“京城善后协巡总局”，加强对城市治安、建设和公共事务的管理。7月13日（农历五月二十八日），该奏折经朱批允准，清廷因循“安民公所”的体制创立了“善后协巡总局”，设专职大臣1人，兼职大臣4人，下设提调、总办、会办、巡捕等职。总局办事机构分为3处即文案处（掌拟稿文移事）、营务处（掌巡防捕盗等事）、发审处（掌审理人犯、案件等事）。总局下设分局10处，各分局设总办、帮办、警巡等职。各分局分段巡查，设若干个巡捕处，镶黄旗、正白旗善后协巡局分别设立30个巡捕处，镶白旗设10个巡捕处，正蓝旗善后协巡局设6个巡捕处，皇城内左翼善后协巡局设8个巡捕处，皇城内右翼善后协巡局设8个巡捕处。各巡捕设巡捕长1名，巡捕4-10名。[3]

三、工巡局

1902年6月，“善后协巡总局”改组为“工巡总局”，设分局6处，1903年1月，合并分局为4处。内城中部分局划分30段，东、西两分局各划41段。该机构由事务大臣总理其事，并设工巡总监、工巡副监各1员，为事务大臣处理局务。总局之下分设工程、巡捕两局，各置局长。局长之下，另设巡警队长、巡长、巡捕等职。“工巡总局”执掌警务、司法、外交、工务诸事。职权包括：履行京城内的警察职责、决定“杖”以下的罪责、受理简易的民事讼案并行使审判权、受理“京控”（外地人民到顺天府衙门上诉）、审理关于外国人的民刑事件、经营土木事务，可见权力之大。[4]

四、巡警厅

1905年9月，吴樾炸弹谋杀案发生，原定出国的兵部侍郎徐世昌任巡警部尚书。12月，为加强京城治安，徐世昌将内外城工巡总局改为“内外巡警总厅”，与步军统领衙门共同维持京师内外城的治安秩序。巡警总厅设内、外城厅丞各1员，内、外城总佥事各1员，内城佥事 3员，内、外城五品警官各4员，内城六品警官10员，外城六品警官9员，内城七品警官11员，外城七品警官9员，内城八品警官14员、外城八品警官13员，内城九品警官15员，外城九品警官13员。[5]内城设分厅5处，外城设分厅4处。

总厅设总务处、警务处、卫生处，其职权如下：

1.总务处：设参事官1人，受厅丞指挥，管理本处的一切事务。负责承办机要、考核厅员、支配长警、编存文牍、收发经费、统计、报告等事。下设警事股、机要股、文牍股、支应股、统计股。

2.警务处：设参事官1人，受厅丞指挥，管理本处的一切事务。负责整饬风俗，保护治安，编查户口，稽核工程，交涉外事，预审犯人，科罚违警，捕送犯人，侦探秘密，并管理行政、高等司法警察事项。下设保卫股、治安股、交涉股、刑事股、户籍股、营业股、正俗股、交通股、建筑股。

3.卫生处：设参事官1人，管理本处事务，负责街道、防疫、检查食物、屠宰、考验医务、药料、管理卫生警察等事。下设清道股、防疫股、医学股、医务股。[6]

当时，内城分为26个区，中分厅辖10区，东、西、南、北分厅各辖4区；外城分为20区，东、西两分厅各辖4区，南、北两分厅各辖6区，每区各设一个警察署。1906年，总厅增设司法处，分厅增设司法科，改警务处为行政处，内城并为3分厅，外城并为2分厅。1907年4月，添城郊南、北两坊巡警分厅，后因推行不利而搁置。1908年3月，内城并为13区，外城并为10区。宣统元年1月，裁去内、外城各分厅。8月，设置派出所，内城204处，外城136处。[7]

至1912年，巡警厅机构设置更为完善，人员配备明显增多。从机构的设置上看，内外城巡警总厅分设警事、勤务、机要、文牍、支应、统计、治巡、外事、户籍、正俗、交通、建筑、刑事、侦察、警法、防疫等20科。[8]内城巡警总厅警员人数增至226人，其中包括厅丞1人、佥事4人、科长10人、科员45人、译员1人、医官2人、录事9人、司书39人、巡官8人、巡长28人、巡警79人等。外城巡警总厅警员人数则增至260余人。[9]

五、警察厅

1913年2月，将内、外城两巡警总厅合并为“京师警察厅”，隶属于内务部。内设警察总监1人，直接受命于内务总长。内部机构设有5处14科，即总务处第一、第二、第三科，行政处第一、第二、第三科，司法处第一、第二、第三科，卫生处第一、第二、第三科，消防处第一、第二科。各个处设处长1人，各科设科长1人，科员1-3人。外部机构包括保安警察第一、第二、第三、第四队及保安警察马队、侦缉队、消防队、贫民教养院、疯人院、济良所、教养局等。此外，还有直属京师警察厅的巡警教练所、巡警官长讲习所、京师警察厅募警讲习所等警察教育机构。[10]

1914年8月，警察厅辖区分为中区2个、内左区4个、内右区4个、外左区5个、外右区5个，共20区，各区设警察署，署长1人，署员2-4人。[11]

1925年1月，警察厅增设侦缉处、官产处、警捐处。划分东、西、南、北郊为四区，各置警察署1所。不久，复设分署16处，其中东、南两郊各4处，西郊5处，北郊3处，在每一分署设派出所5处。至1928年2月，警察厅共有行政职员632人，巡官、警长9069人，平均每一方里中布置巡官、警长21人。[12]

六、公安局

1928年6月，“京师警察厅”改组为“公安局”，分设秘书室、总务、行政、司法、督察四科。北伐军攻占北京，成立北平特别市政府，北京更名为北平，所有关于卫生、社会各事移交至公安局办理。9月，总务等4科改称为第一、第二、第三、第四科，并设置政治训练总部。同月裁撤城郊分署，归并城郊派出所，共322处。同年恢复四郊分署，计东郊1处、南郊2处、西郊2处、北郊1处。1930年2月，原北平特别市卫生局被裁撤，公安局接管卫生事务，增设卫生科，后改称第五科。1932年6月，政治训练科改为政训科，第五科改为卫生股，隶属第二科。1933年1月，增设勤务督察处，同年 10月，裁撤卫生股，移交卫生局接管。1934年4月，裁撤第四科，所掌执权并入第一科执掌。[7]

七、警察局

1937年2月，“公安局”改称“警察局”，第一、第二、第三科改称总务、行政、司法三科。7月29日，日军攻陷北平，侵华日军建立了北京地方维持会临时傀儡政权，设“伪治安部”，负责北平地区的治安维持事务，清末民初北京警察机构的嬗递由此中断。

清末民初北京警察机构的嬗递勾勒了老北京警政演变的大致轨迹，它是中国近代政治制度演变过程中不可或缺的要素。（本文图片均系作者摄于北京警察博物馆）

参考文献：

[1]安民公所与工廵总局[J].警声，1940，1（3）：45.

[2]署理步军统领奕劻折[G]//故宫博物院明清档案部编.义和团档案史料（下） .北京：中华书局，1959：1224.

[3]陈鸿彝.中国治安史[M].北京：中国人民公安大学出版社，2002：290.

[4]安民公所与工廵总局[J].警声，1940，1（3）：45-47.

[5]民政部奏整顿京师内外城警政酌改厅区制度折[J].预备立宪公会报，1909，2（2）：11.

[6]穆玉敏.北京警察百年[M].北京：中国人民公安大学出版社，2004：95-96.

[7]首都警政沿革[J].北京市政旬刊，1939（3）：2.

[8]京师内外巡警总厅办事规则[B].北京市档案馆藏，档号：J181-014-00001.

[9]京师内外城巡警总厅统计书[B].北京市档案馆藏，档号：ZQ005-003-01416.

[10]京师警察厅分科职掌规则[J].浙江警察杂志，1914（13）：7-13.

[11]京师警察厅分区规则[J].内务公报，1914（12）： 78-79.

[12]京师警察厅总务处.京师内外城详细地图（1928年2月）[Z].北京：中国书店，2014.