宅基地置换中农民宅基地产权受损问题及原因研究

卢泳舟 陈利根

[摘 要]现阶段，政府对宅基地置换中农民产权受损问题给予高度重视，能否解决好此问题已经关系到我国新农村建设与城市化发展的成败。文章对我国宅基地置换中农民宅基地产权受损问题及原因展开研究，具有重要的理论和现实意义。

[关键词]宅基地置换产权受损；财产关系；价值评估；宅基地使用权

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宅基地产权是农民重要的财产性权利，法律规定对于农民宅基地产权，即使用权和收益权，要给予充分的尊重和保护。但是，在我国宅基地置换中，农民宅基地产权却屡遭侵犯，严重扰乱了农民正常的生活秩序，影响了社会的发展与稳定。

1 农民宅基地产权受损问题

对农民来说，当村集体、国家收回或征收宅基地时，其所掌握的宅基地使用权将永久性消失，这样一来由宅基地使用权衍生出来的各种权利也随之消失了。但在宅基地置换中，村集体或政府却没有提供相对等的权利来弥补宅基地使用权的灭失，这就造成了宅基地使用权受损等诸多问题。宅基地置换中农民宅基地产权受损问题包括以下四个方面。

1 1 产权置换失衡

宅基地灭失后，农民也不再拥有地方建筑物的所有权，其带来的流转收益也会消失，农民的经济收入来源也随之减少。在宅基地置换中，农民可能会获得新的房屋，但是其位置却在城镇或村中的住宅区内。这样的话，一方面，农民将不能永久性地拥有对置换后房屋的使用权；另一方面，农民也不能再利用宅基地进行非生产性的附属行为（种植作物、饲养家禽）来补贴家用，以降低生活成本。

1 2 实际收益受损

宅基地发展权在宅基地置换中的运用与实现可以给农民带来巨大的经济效益。但是，他们却无法分享到应有的宅基地增值收益，农民宅基地收益权遭受损失。在宅基地置换中，政府强行用一种权利去取代宅基地使用权，使农民丧失了本来拥有的对宅基地的使用权以及对宅基地附属建筑物的所有权，也丧失了由其衍生出来的收益权，新的使用权不能够将原有的宅基地收益权完全继承下来。

1 3 财产关系混乱

宅基地附属房屋不仅仅是免费的永久性居住地，还是可用于出租以获取租金的出租房，对农民具有重要的意义。在部分强制推行宅基地置换的过程中，农民不仅因宅基地被征收而丧失了一项重要财产，还损失了与宅基地相联系的财产关系。在大多数情况下，农民宅基地附属房屋的价值与土地使用权的价值往往被乡镇政府所忽视，宅基地置换办法没有切实考虑到农民的利益。

1 4 价值评估失效

政府对于农民宅基地及其地面附属建筑价值评估的不合理，是其置换办法真正不合理的地方。在宅基地置换的前期阶段，政府往往会聘请第三方评估机构来测量宅基地及房屋。在目前的市场环境与政治背景下，评估机构往往会倾向于与政府合谋来进行评估与测量。同时，评估的标准也是由政府设定的，这在很大程度上限制了农民切身利益，价值评估完全偏向于政府部门。

2 宅基地产权制度存在缺陷

在通过合法的途径（继承、申请）获得宅基地时，农民无偿使用、永久使用自己的宅基地。但是，在置换宅基地后，农民对宅基地的永久使用权就会随之消失。农民不仅会失去在宅基地上进行房屋及其附属设施的建造权，也会失去在宅基地上耕种农作物的权利。根本上来说，农民宅基地产权受损说明了产权制度的缺失，具体表现：

2 1 宅基地所有权虚置

法律规定，农户集体才能占有农村土地；村内两级以上农村集体经济组织或农户小组才能经营并管理属于该农村集体经济组织的农户集体所有的土地；乡（镇）农村集体经济组织经营才能管理已经属于乡（镇）农户集体经济组织的农户集体所有的土地。但是，村集体实际上只是一个集合群体，一个没有法律人格意义的群体。在乡村自治制度缺乏有效监督与制约的情况下，农民的主张和建议得不到有效地表达。

2 2 宅基地使用权流转

宅基地的用途和流转受到严格限制是宅基地使用权不可流转的主要体现。2004年《关于加强农村住房用地管理的意见》对宅基地从农户手中转移到城市居民手中作出了严格控制，只允许宅基地使用权在农村内部转让。宅基地使用权不可自由流转，不仅使其自身的价值进一步降低，也使农民无法判断宅基地的经济价值，致使政府忽视对宅基地潜在的经济价值给予公正合理的补偿。

2 3 宅基地收益权受限

宅基地收益权、处分权是由宅基地所有权、使用权直接衍生而来。由于宅基地所有权虚置和农民只拥有宅基地使用权，宅基地收益权对农民而言是不具实际意义的。在国家对宅基地进行征收以及集体对宅基地进行收回的情况下，村集体更倾向于与政府合谋，共享宅基地增值收益，往往忽视农民收益权的实现。在宅基地用途及其流转受到限制的情况下，宅基地处分权对农民而言是受到限制的。

3 宅基地置换制度存在漏洞

在整个置换过程中置换出更多的城市建设用地指标来更好地招商引资是省市政府最关心的，原有的宅基地和建筑物是否得到更多的拆迁补偿才是农户更关心的。宅基地置换制度失衡，必然会影响农民在宅基地置换中的切身利益。

3 1 缺乏补偿规则

在具体的宅基地置换过程中，政府制定宅基地置换补偿办法往往是借鉴国家对于征地补偿标准的规定，但是后者却仍沿袭着计划经济体系中的错误思路，即以产值定补偿。这种做法无疑会使宅基地置换补偿标准进一步降低，一方面是因为宅基地发展权及其特殊性没有得到政府的高度重视；另一方面则是因为国家征地补偿标准已经不能达到实际要求。

3 2 缺少制约机制

按照宪法，政府为了满足公共利益的需求，可以依法行使土地征用权。但是，目前宅基地置换的相关法律并未明确指出何为公共利益。这种情况下，政府就有可能靠着“服务公共利益”的幌子，将公共利益的范围硬生生地扩大到整个经济领域。这样，政府就能够假借增加建设用地的名义推行宅基地置换，以增减挂钩的方法扩张城市建设用地面积，然而这些都不是为了更好地促进农村经济发展。

3 3 缺少分权标准

此外，宅基地的实际管理权在宅基地置换收益未被政府重视的情况下，很可能被村集体掌握。但是，当宅基地置换由政府有意推行时，政府实际上就完全掌握了宅基地所有权。一方面，村集体只有得到上级政府的认可才能成立，所以当政府有意对宅基地所有权和实际管理权进行收回时，村集体也无法拒绝；另一方面，当政府向农民征收宅基地时，农民由于只拥有宅基地使用权，也无法拒不执行。

3 4 缺少标准流程

在宅基地置换中，政府往往通过具有行政命令的方式来下达各种决定，而考评当地政府政绩和直接负责人工作能力的主要标准取决于宅基地置换效果与速度。在这种思维和行为方式的主导下，地方政府在制定宅基地置换具体措施时，为换取上级领导对本级政府的好感和满意，便不从农户意愿和利益出发，而是以置换的效果和速度为目的。

4 结 论

总之，置换的土地数量、效果和复垦情况成为各地、各级政府在宅基地置换过程中所追求的主导性价值评判标准，他们并不关心农民生活条件的改善以及新农村发展的持久稳定，也不关心农户的拆迁补偿和产权分配是否公正合理。为了规范农村土地置换制度，政府及相关部门应从产权制度分配及置换制度改革等双方面，提出符合国家政策及农民利益的宅基地置换模式，协调宅基地资源的统筹分配流程。

参考文献：

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