提高党员干部法治思维和依法办事能力的思考

【摘 要】 党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，习近平总书记也多次强调党员干部特别是领导干部在全面推进依法治国的进程中要以身作则、以上率下。全面推进依法治国涉及到方方面面的工作，这其中党员干部特别是领导干部的作用至关重要，必须抓住领导干部这个关键少数。

【关键词】 党员干部；法治思维；依法办事能力；依法治国

【作者简介】 付承菊，湖北省宜昌市委党校党史党建教研室教授。研究方向：党的建设。

【中图分类号】 D920；D262 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）06-0028-03

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的重要讲话中强调，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。党的十八届四中全會《决定》提出提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。并强调指出，高级干部尤其要以身作则、以上率下。

一、提高党员干部法治思维和依法办事能力极具重要性和紧迫性

1. 社会进步使然

（1）公民的法治素质提高的倒逼。1992年拍的电影《秋菊打官司》轰动一时。那个为了“讨个说法”而挺着怀孕的大肚子一次次上告的农妇，几乎成了中国法治进程中的一个符号，象征着在有着数千年人治传统的中国，人们法治观念、权利意识的一次深刻觉醒。经过二十余年的普法宣传教育，老百姓通过了解法律知识，无论在参与政治活动、社会管理还是经济活动中，都要借助法律这个手段，都要寻求法律咨询、法律帮助，来指导自己的法律行为和维护自己的合法利益。

（2）群众对政府对干部要求的提高。现在，老百姓对干部的要求越来越严，对各项工作的公正性、透明度的要求越来越高。对领导干部的要求已不仅仅是艰苦奋斗、勤勤恳恳、无私奉献就可以了，还要你具有专业化背景、国际视野，更要你办事公平，遇事要按照政策原则公开公平处理。所以现在的老百姓对领导干部的要求更厉害了更高了，很重要的一个方面就是看有没有法治意识、具不具备法治能力、能不能坚持依法办事。

（3）新形势下依法化解社会矛盾的需要。这是我们目前非常重要的任务。近年来，因征地拆迁、企业改制、环境污染、移民安置等引发的社会矛盾和群众诉求日益增多，而这些问题大多又是利益诉求与政治诉求相互交织在一起，历史问题与现实问题相互渗透在一起，多数人的合理诉求与极少数人的无理取闹相互交织在一起，而且诉求内容相互之间的政策关联性增强，涉及不同地区、不同部门、不同领域，复杂程度增加，处置难度加大，稍有不慎就会使小问题变成大问题，个别问题、局部问题变成影响全局的问题。因此协调社会各阶层利益关系和利益矛盾越来越困难了。所以，我们的工作怎么样面对这些社会矛盾，怎么样不断提高各级领导干部法治素养，增强干部依法行政、自觉运用法律手段解决问题的意识，增强依法决策、依法管理、化解矛盾的能力，是我们在全面推进依法治国过程当中，必须要关注到的一个重要方面。

（4）党员干部的法治素养需提高的挑战。综合各方面的资料反映，基层党员干部特别是领导干部的法治能力建设现状，可以用两句话来概括，这就是：有喜有忧，喜大于忧。

喜的是：随着六五普法的深入，随着依法治国、依法执政、依法行政理念的深入宣传和全面贯彻，领导干部想问题、做决策、办事情依法依规的良好习惯和法治思维定势，正不断养成和树立，原来哪些遇事“拍脑袋、拍胸脯、拍屁股”的三拍干部，是越来越少了。

忧的是：部分领导干部的法治能力还亟待提高，表现形式也是各种各样。一是学法动力不足。有的认为行政干部是“万金油”，知道点就行了，不愿深学细学；也有的认为法律体系庞大，不知道学什么、从哪儿学；也有的干部认为工作忙，没时间学。二是尊法观念不牢。在潜意识里，少数领导干部敬畏法律的意识不牢，习惯于用“长官意志”来推动工作、解决矛盾和问题，把法治喊在嘴上、贴在墙上，就是没有抓在手上，以权压法、徇私枉法现象依然存在；诸如此类问题都不同程度地影响和干扰了法规制度的落实，也影响和干扰了正常的办事秩序，同时还影响到党的形象、干部队伍形象和群众切身利益的实现。三是守法意识不够。少数干部知法犯法；也有干部知规违规。类似现象，时有发生。四是用法能力不强。有的领导干部，在处理具体的矛盾和问题时，依法能力不够，“法到用时方恨少”。譬如在处理信访问题时，有的领导干部奉行“摆平就是水平，搞定就是稳定，无事就是本事，妥协就是和谐”的人治思维，不能良法善治，有时为息事宁人，搞“法外开恩”，“按下葫芦起了瓢”，负面示范效应很强，导致非理性上访日渐增多。领导干部法治能力不足，还突出表现在对突发事件的处理上。面对突发事件，不能正确把握和运用法治原则和精神，不能做到统筹兼顾、灵活处置，造成处理不当甚至酿成恶性群体性事件。

2. 党员干部责任和作用的决定

领导干部是推进法治的“领头雁”。领导干部肩负的责任是政治责任、法治责任，扮演的角色是组织者、推动者、实践者的角色，发挥的作用是领导作用、关键作用、“领头雁”作用。领导干部的这种作用贯穿立法、执法、司法、守法等各个方面，是反映人民共同意志、体现人民主体地位、发挥人民主体作用的重要保证。

领导干部是践行法治的“排头兵”。“村看村，户看户，群众看干部”。只有国家机关及其工作人员特别是领导干部真正成为带头尊法、学法、用法、守法的模范，老百姓才会服气，才会见贤思齐，而不是以儆效尤。

领导干部是捍卫法治的“守护神”。这里“守护神”的“神”，是神圣的神，不是神仙的神。这种守护，是对中国特色社会主义法治道路、法治理论的坚守，是对宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念和法治文化的坚定守护，也是面对危害、破坏、践踏法治的行为时挺身而出、坚决斗争，对法律权威、法律威严的坚定守护。

3. 新常态对执政能力提出的新要求

党的十八大明确要求，要提高领导干部法治思维的能力，提高领导干部依靠法治方式来调整利益关系，化解社会矛盾的能力，用法治方式来解决问题。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的宏伟目标。传统领导科学认为，领导应当具备的基本素质主要包括政治素质、思想素质、能力素质、交往素质、道德素质、心理素质、思维素质等七个方面。也有人简单地概括为：需具有情商（EQ）、智商（IQ）两方面。这无疑是对的，但这是不够的。在建设社会主义法治国家的今天，领导干部还必须具备法商（LQ）。智商、情商大家都清楚，什么是法商？还较陌生。有关专家对法商的基本概念解释为：“一个人对法的内心体认和自觉践行，体现的是人们法律素质的高低，法治意识的强弱，明辨是非的能力，以及依法办事、遵守秩序、崇尚规则的自觉性和主动性。”法商，就是法律意识、法律知识、守法习惯等法律素养的总和，是公民法律素养的综合评价指标。法商的高低，不仅仅是对法律知识掌握多少，而在于对法律的尊重和信仰的程度。对于领导干部来说，在提倡依法治国、依法执政、依法行政的今天，三商都不可或缺，“法商”甚至比 “智商”“情商”更为重要。

二、提高党员干部法治思维和依法办事能力的思路和办法

1. 重视法治思维的养成，提高法治素养

一要树牢法治信仰。法治信仰，是发自内心地认同法律、信赖法律、遵守、捍卫法律。同时，要敬畏法律。敬，就是敬重，畏，就是畏惧、害怕。领导干部要树牢法治信仰，要有三种意识：法律底线意识，即清楚怎么用权、什么事能干、什么事不能干，自觉在法律范围内想问题、作决策、办事情；法律程序意识，即严格遵循法律程序推进工作，实现工作流程公开化、有监督；法律规则意识，即自觉遵守法律规则，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。

二要强化学法。学法，既要强调一般性，更应注重针对性和实用性。通过学习，各级干部尤其是领导干部尤其要弄明白法律规定我们该怎么用权，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。只有学法、懂法，才会依法、守法，真正使学法用法成为实际工作的“准星”、查找问题的“镜子”、衡量成效的“尺子”、改进工作的“鞭子”。

2. 注重实践，提高依法办事的能力

一是决策要合法。政府治理始于决策，政府决策要实现科学化、规范化，首先就是要合法。科学化、规范化的前提就是要合法。党的十八届四中全会提出“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政決策法定程序”，这是对健全依法决策机制主要内容提出的明确要求。（1）公众参与。公众参与就是民主，就是要民主决策。实践表明，决策中的公众参与工作做得越实越细越透，越有利于决策后的执行和实施。把公众意见作为决策的重要参考，合理意见要充分采纳，合法诉求要切实解决，对有重大分歧的问题要加强研究论证、反复协商协调。法律法规要求的“规定动作”，必须做实做到位，决不“走过场”，同时积极创造条件，大胆尝试运用微博、微信等各种创新方式推动公众参与。（2）专家论证。专家论证是科学决策的重要体现。把专业性强、技术性高的问题交给专家，充分尊重专家意见。必须选好的专家，把专业能力、资质、经验和诚信作为主要遴选标准，让专家客观、独立、科学、负责地提出论证意见。（3）风险评估。开展决策风险评估，就是对重大决策事项要组织排查主要风险源、风险点，经排查认为存在社会稳定、环境、经济等风险的，应当按照规定进行风险评估，评估决策实施可能造成的不利影响，以及决策方案的合理性、可行性和可控性。应当进行风险评估而未评估的，一律不得作出决策。（4）合法性审查。合法性审查是依法决策的重要保障。做好合法性审查，要重点把握几个方面：决策的事项是否于法有据，经审查认为不属于决策机关法定职权范围的，建议不决策或者按照规定提请有权机关进行审批、依法授权；决策的程序是否依法履行，未履行法定程序或者履行程序不符合规定的，建议补正或者重新履行相关程序；决策的内容是否依法合规，经审查认为决策方案、备选方案或者风险防范化解处置措施等不符合有关法律、法规、规章及国家政策规定的，建议进行修改。（5）集体讨论决定。集体讨论的目的，是帮助行政首长更好地了解情况、集思广益、作出决策。会议组成人员要充分发表意见，审议过程充分发扬民主；最后，行政首长在民主基础上拍板。会议讨论情况和决定应当如实记录。

二是办事要依法。这是领导干部想问题、作决策、办事情的第一原则。它要求，在制定长远发展战略时，要看目的、权限、内容、手段、程序是否符合法律规定；在履行社会管理职能时，要综合运用行政、经济、法治手段，注重向法治要办法、要效果；在处理各种问题时要首先选择法律渠道，按照法律要求、法治方式和法律程序来处理问题。越是问题复杂，越是情况紧急，越要用法治思维去思考、处理，严格依法按政策办事。

三是执法要严格。严格执法，就是要最大限度地按照法律规定的精神和程序执行法律，依法严格履行政府职责。一方面，不能不作为，必须坚持“法定职责必须为”。勇于负责，敢于担当，克服懒政、怠政，克服“只要不出事，宁愿不做事”和“不求过得硬，只求过得去”的 “为官不为”行为。另一方面，不能乱作为，坚持“法无授权不可为”。推行政府权力清单制度，明确政府的职权范围，防止公权滥用，减少权力寻租现象，使政府真正履行为人民、为大众服务的职责。李克强总理亲自为今年的政府工作报告加入“政府：有权不可任性”。第三，更不能枉法作为。要进一步规范执法主体，明确执法权限，完善执法程序。严格执行执法人员资格制度。对于那些“因公违法”的事件，在追究法律责任的同时，还应当追究相关领导或者部门在管理上的责任，真正使公职人员不敢漠视法律。

四是司法要公正。公正是法治的生命线。让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，这是一个崇高的期待。习总书记曾引用培根的话说过：“一次不公平的裁判比多次不公平的举动祸害更严重。因为这些不平等的举动不过弄脏了水流，而不公的裁判则把水源败坏了。”司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。

五是教育引导全民要守法。教育引导人民遵法守法，自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，也是党员干部职责范围所在。要好好地发挥法治的引领和规范作用。要教育群众守法，不守法就会付出沉重代价。

3. 加强考核评价，形成良好的法治环境

考核是指挥棒，是风向标。有什么样的考核体系就有什么样的工作氛围。要像考核经济指标一样，把学法守法情况、依法执政、依法行政、依法决策纳入对领导班子和领导干部的工作实绩考核内容，建立健全科学的考法评价机制。

一是力求考准考实（解决考什么的问题）。对党员干部，特别是党政主要负责人，要考核其履行推进法治建设第一责任人职责、及时解决本地区本部门法治建设重大问题等情况。建立对领导班子和领导干部实行述职述廉述法三位一体的考核制度。每年由上级党委对下级党委政府、部门的领导班子和领导干部学法尊法守法用法情况进行全面考评。加大考核权重。把尊宪守法作为衡量干部德才素质的重要标准，把遵守法律、依法办事作为干部考察的“重头戏”，观其言、查其行、知其底，引导和督促各级干部把依法执政和依法行政的要求落到实处。

二是注重考核结果的运用（奖惩分明）。坚持奖惩并举，真正使法治思维和依法办事能力成为一种硬标准、硬要求、硬约束。要把法治建设的成效和依法履职情况作为干部晋升、奖惩等的重要依据。各级党组织对党员干部遵守宪法和法律要作出具体规定，建立刚性约束机制。应将严格依法办事作为对党员特别是各级领导干部的政治要求，像抓作风建设和惩治腐败一样抓依法办事。要坚持有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究，加强对领导干部依法执政、依法行政的监督检查，健全问责制度，规范问责程序，对违法枉法、失职渎职行为依法追究责任。党员干部触犯法律规定的，必须依法处理，不能用党内纪律处分代替依法追究责任。

责任编辑：吴雁玲