巴西与韩国迁都成败之比较

刘宁

巴西成功迁都

巴西是拉丁美洲最大的国家，全称巴西联邦共和国，位于南美洲东部，东濒大西洋。巴西国土北部是圭亚那高原、西部是亚马逊丛林，西南部是查科平原以及巴西高原，南部为坦荡的高原牧场。巴西大部分领土位于赤道与南回归线之间，是热带和亚热带气候。国土面积为8511965平方公里，人口约为1.21亿。是一个新兴的经济大国。

巴西迁都动议

巴西第一个首都是萨尔瓦多（1549一1763）。1763年巴西迁都于风光秀丽的港口城市里约热内卢。两百年来，由于不加控制，过度开发，使这座城市急剧发展，不仅是巴西的政治、行政管理由心，而且成了经济、文化中心。城区内工厂林立，城市规模不断扩大，人口剧增，经济、文化活动不断增加，交通拥挤，能源紧张，环境恶化，使里约热内卢在人口、交通、能源、环境污染等方面不胜其负，难以履行首都作为政治、行政管理中心这一真正职能。为了使首都彻底摆脱上述沉重负担和压力，也为了开发西北广大内陆地区、使内陆与沿海的经济得以均衡发展，巴西政府决定将首都迁到巴西高原中部。于1960年4月21日在一片红土荒草上新建成了一座拥有八个卫星城市、占地5800多平方公里、人口120万的新首都——巴西利亚。有一种观点认为首都应该设立在国家版图的中央为佳。因为首都是一个国家的心脏命脉之所在。从国防和国家中枢安全考虑，首都周围理应有一些领土为屏障，使得门户不至太开敞。巴西把首都从滨海城市里约热内卢迁到巴西高原中部的巴西利亚，当然也有这方面的考虑。但是重要的原因还是借助首都作为行政管理中心的作用，以她的繁荣和发达，辐射和带动周围地区，使原来比较落后的中西部内陆地区得以均衡发展。这也是巴西政府迁都的初衷。

巴西政府在选择新都位置时，十分注重自然和人文条件。城址是在充分调查研究的基础上依靠科学的方法确定的。当时政府提出，新首都选址应充分考虑气候、水源、地形、土质、交通、能源、风景资源等条件。按照这些要求，由科技人员采用空中摄影、实地考察、测定数据、比照条件，初选了五个地点。再组成多学科的专家组进行论证，综合比较，优中选优，最后选定了戈亚斯洲高原的巴西利亚作为新都地址。从1956年开始，经过三年多的时间建成了高度现代化的新型首都城市，为世界各国树立了成功的榜样。巴西利亚虽然地处热带，但由于当地海拔较高，所以夏无酷暑，气候宜人，年平均温度在22℃左右，且位于马拉尼翁河和维尔德河汇合而成的三角地带，水资源丰富。首都市区地势平坦，土质优良，地质构造稳固。

巴西利亚的规划与建设

为了使新首都能够很好地发挥作用，巴西利亚整个城市的建筑布局不仅整齐美观，更重要的是突出首都的行政管理中心的职能，一切为政府机关办公提供了便利条件。

为了贯彻把首都建成只包含中央行政管理和旅游功能的城市的指导方针，同时也为了避免重蹈过去过度开发首都的覆辙，巴西政府采取了相应的措施：一是控制人口和城市规模；二是尽量减少市区的工业建设和经济活动；三是加强城市绿化和环境保护，以此达到长期使首都在优美的环境和良好的秩序下履行其行政管理中心职能的目的。比如为了控制人口和城市规模，巴西利亚在兴建之初就同步建设了八座首都的卫星城市。这些卫星城市距离市区都不太远，每座卫星城都按其功能来分别布局和建设，如侧重居住、侧重工业等。总的看来，卫星城建设设施配套齐全，商业发达，住房舒适，往返市区的交通便利，且房租、水、电费都要比市区便宜，环境要比市区更优雅。这样居民都乐意住在卫星城，卫星城就疏散了首都人口，解决了首都由于人口密集而带来的一系列难题，提高了政府机关的办公效率，维护了首都的良好秩序。为了使首都摆脱其他压力，履行行政管理的中心职能，除控制人口增长外，巴西利亚还严格禁止在市区建各类重工业工厂和污染较重的轻工业工厂，经济活动也只有建筑业、公共管理和服务业为主，这就避免了由于经济活动过多过滥而造成的交通拥塞、用水和能源危机，减少了噪音、烟尘、废气、废水对城市环境的侵害和污染，使首都更有效地承担起政治中心的职责。

巴西迁都的成败得失

巴西的新首都巴西利亚完全是从一无所有新建的，现在大约发展到两百万人口。当然除了经济外，巴西迁都的另一个原因是安全的考虑。历史上巴西饱受帝国主义列强侵略，先后被法国、荷兰和葡萄牙从海路侵占。将一个沿海城市里约热内卢作为首都让巴西人感觉很不安全。在远离海岸的内陆建立一个新首都的想法早在1823年就有了。因此，对于巴西迁都来说，安全是一个很重要的潜在原因。而开发内地不发达地区是巴西迁都的公开原因。另外，较小规模城市局面容易控制，民众要求比较容易满足，自然也有利于政治稳定。

迁都固然有这许多优点，但实际上，巴西利亚的建设工程浩大，代价高昂，导致公共赤字猛增，通货膨胀严重加剧，巴西举国怨声载道。这是导致1964年军事政变的重要原因。因此巴西迁都的是非至今仍有争议。

韩国迁都的尝试

韩国位于朝鲜半岛南端，“二战”后在推翻日本殖民统治后建国，首都一直是历史上朝鲜王国的都城首尔。但韩国2002年当选的总统卢武铉在竞选时提出将首都迁离首尔的口号，而在当选后更是不遗余力地推动迁都进程。在他主持下推出的《新行政首都特别法》提出了迁都的具体步骤和新首都的规划。根据特别法，新行政首都将建在韩国腹地忠清南道和忠清北道一带，规模不大，人口控制在50万人，搬迁投资总额预计为380亿美元。卢武铉计划2005年最终选定新行政首都地址，经总体设计后于2007年动工兴建，从2012年起总统府青瓦台和中央行政机关将陆续分阶段从首尔搬迁到新址。这一迁都计划激起了韩国国内的巨大反响以及全世界的广泛关注。但不到一年时间，韩国宪法法院就宣布《新行政首都特别法》违宪。宪法法院的这一判决使得迁都计划中止，但这个问题在此后的很长时期内被不断重提和讨论，甚至是在卢武铉卸任总统及自杀身亡之后。

韩国迁都计划提出的原因

韩国首都首尔是一个历史悠久的古都，是韩国的政治、经济和文化中心。首尔举办过1988年奥运会，也创造过经济发展的“汉江奇迹”。无论从政治、经济还是文化意义，首尔都已成为韩国的象征。韩国政府计划把行政首都从首尔迁出的原因众说纷纭，但归结起来主要有三条。

首先，迁都是为了医治“城市病”。近几十年来，首尔人口急剧膨胀，已接近“爆炸”。当时的首尔人口约为1200万，占全国总人口的1/4。而以首尔为中心的首都圈，人口竟高达全国的一半。随着首尔日益成为国际大都市，交通堵塞、住宅拥挤、房地产投机、大气污染等“城市病”日益严重。尽管首尔为缓解住宅问题在近郊兴建了6个卫星城，但房价仍居高不下。当时首尔的房价已位居世界大都市前列，一套90多平方米的公寓住宅，价格竟高达2.5亿至5亿韩元（2005年l美元约合1180韩元）。一名普通公务员要购置这样一套住宅，需要支付15年至18年的积蓄。韩国政府虽规定一户只能拥有一套住宅，但许多富豪利用不正当手段，购置多处住宅，不动产投机盛行。卢武铉执政后，开始向不动产投机开刀。尽管房价有所下调，但首尔人仍然怨声载道。卢武铉总统下决心迁都，认为不仅可缓解交通难、人口膨胀等问题，对不动产投机也将是一个沉重打击。若行政首都迁出首尔，房价必将大幅下降，百姓对此寄予厚望。为防止迁都过程中出现新的土地违章开发和不动产投机，韩国政府将忠清南北道地区的11个市、郡规定为“土地交易监视区”。新行政首都选址一旦确定，该地区将被定为“新规划区”，禁止滥开发和不动产投机。

其二，迁都是为了实现地区均衡发展。以首尔为中心的首都圈，位于韩国偏北部，地域不大却集中了韩国70%以上的经济力量。与欠发达的中、南、西、东部相比悬殊太大。经济发展的不平衡触发了地区间和阶层间的矛盾和冲突，并在政坛上形成了弊端颇多的“地域主义”山头，中央政权和地方政权在权力分配和协调上的矛盾几乎到了不可调和的境地。地区均衡发展和权力的再分配已成为韩国政治和经济发展中需要解决的重要问题。此次迁都，韩国把中部地区作为新行政首都的所在地，其目的之一就是要实现地区均衡发展，并通过迁都重新对行政权力和经济利益进行再分配，以确保国家的整体发展。为实现这一目标，韩国国会在通过《新行政首都特别法》的同时，还通过了《地方分权特别法》和《国家均衡发展特别法》。

第三，是从安全角度看迁都。早在20世纪60年代初，由于韩国的经济高速发展和当时的安全形势，使当时的韩国总统朴正熙认为韩国有迁都的必要。1977年，朴正熙首次提出了要将首都自首尔迁往中部地区的设想。当时，朴正熙首先想到的是“避战”，因为首尔离军事分界线很近，容易被战火伤及。朴正熙考虑迁都更多地出自冷战意识和民族对抗意识，也兼顾到经济发展的布局。但两年后，朴正熙被他的亲信、中央情报部长金载圭枪杀，他的迁都设想自然跟着他进了坟墓。而今天，冷战虽早已结束，但由于驻韩美军做出了战略调整，尤其是驻韩美军从首尔周边向韩国腹地的南撤，将使首尔失去美军的保护。因此，行政首都南迁从安全以及战略纵深的需要上看，也是很有必要的。

迁都失败的原因

韩国新行政首都建设工期计划23年，总投资将随工程的扩张而不断突破。不管怎么说，单就投资额、破土和建筑面积以及建设工期计，韩国新首都建设工程绝对是当今世界最大的土木工程之一。如此浩大的工程，对韩国这个只有9万多平方公里的国度来说，确实非同小可。首都迁走，首尔的地价肯定会下跌，那些有土地的人自然不会欢迎迁都。做生意的人感到迁都可能造成景气下挫，也会反对迁都。

韩国还存在严重的地区分化问题，地区之间政治上历来不和谐。以釜山为中心、由东南部庆尚南道和庆尚北道组成的“岭南地区”，以光州为中心、由西南部全罗南道和全罗北道组成的“湖南地区”和中部地区分别倾向和支持各自的政治势力。首尔地区集中了全国各种政治、经济势力，与三大地区组成紧密的政治网络。韩国各派政治势力要想取得执政权，除在首尔地区争个鱼死网破，更要依仗各自地区的支持。三大地区政治支持倾向何方，政治家提出的口号非常重要。当2002年底韩国举行总统大选时，当时的民主党总统候选人卢武铉大胆提出了迁都的竞选口号，立即得到中部地区选民的青睐。卢武铉出身于非民主党的传统政治领地“岭南地区”，挟民主党传统政治领地“湖南地区”的支持，得益于受迁都口号鼓舞的中部地区的好感，以微弱优势登上总统宝座。卢武铉用迁都的口号赢得了政治胜利，上台后自然要兑现自己的竞选承诺。

也有众多民众与迁都无直接经济利益，但反对迁都的态度鲜明。这些人的意识受传统观念影响，思想保守，认为首都不能轻易搬迁。因为他们有个思维定式，首尔正如其名就是韩国的首都。“汉城”是中国人在2005年前对其的称谓，韩语中称“汉城”的发音是“首尔”，英文为“SEOUL”，是“首都”或“京城”的意思。公元1394年，李氏朝鲜开国王太祖李成桂放弃原高丽王朝首都开京，也就是现在朝鲜境内的开城，迁至当年称“汉阳”的这个地方，设“汉城府”，开始了其作为都城的历史。韩国1948年成立后，立首尔为首都。现在，李氏朝鲜王朝遗留下来的景福宫、昌德宫、德寿宫等王宫均在首尔，作为韩国首都历史的象征。就是这600多年的都城史，让很多韩国人不愿看到首尔在一夜之间降格为一个普通城市。这些人对首尔有着强烈的“首都情结”。首尔市议会则发表声明认为，总统的迁都计划将加剧各地区的敌对状态，加剧各个道的不平等，从而使整个国家割裂开来。在这种各方面强烈反对的情况下，迁都计划被韩国宪法法院否定也就理所当然了。