暂予监外执行制度完善

杨帆

[摘 要]2014年最高人民法院与最高人民检察院出台新规使暂予监外执行制度得到较大完善，但其仍然在程序设置、权责分配方面存在诸多问题。为了加以弥补，学术和实务界广泛探讨和实践了检察机关同步监督制度。但同步监督理论的法律基础并不牢固，完善暂予监外执行制度应当综合考量、重新配置各机关的权责划分与程序，才能收获立法统一与司法效率。

[关键词]暂予监外执行；检察机关；同步监督；法律监督权

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0060 — 02

一、 暂予监外执行程序的完善成果与不足

前些年，由于对拘役、有期徒刑的暂予监外执行程序规定不完善、监督不严，出现了大量权钱交易、徇私舞弊的腐败行为，大量在押的“权贵人士”被违规暂予监外执行，引发公众愤怒。近年来在中国共产党厉行反腐的精神指导下，许多新规定相继出台，对暂予监外执行程序进行了更为细致、严格的规定，腐败案件大大减少。

（一）暂予监外执行程序新突破

最高人民法院、最高人民检察院联合公安部、司法部、国家卫生计生委于2014年10月颁布的《暂予监外执行规定》对该制度进行了重要完善，主要包括：

第一，赋予了被告人及其辩护人暂予监外执行申请权。之前，这一重要权利的缺失剥夺了刑罚被执行人的重要诉讼权利，使其完全成为行政命令的被执行者，无法掌握自己的命运，不利于促使被执行人积极改造。这一重大修改充分保障了被执行人的刑罚主体地位、人权和改造的主动性。但是，《暂予监外执行规定》的效力地位并不够高，这一权利还应当在《刑事诉讼法》中得到体现，才能做到法律的普遍适用。

第二，赋予了人民检察院对暂予监外执行人基本情况的调查核实权。新《暂予监外执行规定》表明，人民检察院有权向有关机关、单位调阅材料、档案；人民检察院认为必要时，可以自行组织或者要求人民法院、监狱、看守所对罪犯重新诊断、检查或者鉴别。因此人民检察院不再只能审查监狱、看守所提供的书面材料，而能够更接近被执行人的真实情况，更容易发现程序中的腐败问题。

第三，新《暂予监外执行规定》规定了对司法工作人员或从事诊断、检查、鉴别等工作的相关人员在执法工作中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的法律责任。2001年的《关于监所检察工作若干问题的规定》表明，人民检察院监所检察部门有对这类案件的立案侦查与初查权。这些规定将大大增强对刑罚执行机构违规操作的威慑力。

（二）暂予监外执行制度仍存在较大不足

但与此同时，我们也必须看到以上规定虽扩大了人民检察院的部分权力，但没有做到对这一制度根本、全面的完善。笔者认为，至少还存在以下问题：

第一，从程序上看，监狱、看守所仍是暂予监外执行的决定机关，这在世界范围内是绝无仅有的。这一程序设置使得监狱、看守所分割共享了法院的刑罚执行权，并且剥夺了人民检察院的求刑权。

在刑事诉讼的过程中，公诉机关履行起诉、追诉和惩罚犯罪的职责，求刑权是人民检察机关的基本权力。刑罚变更的过程，实际上是依据被执行人犯罪和改造情况，对被执行人的应处刑罚的重新认定，因而仍属于人民检察院的权责范畴，但我国刑罚变更权的设置则剥夺了人民检察院的这一权力。交付执行后的暂予监外执行决定由省级狱政管理部门作出，整个程序没有公开听证、言词调查、对抗辩论，极具行政色彩。且一旦决定机关做出错误的决定，却并不存在上诉等救济途径，决定机关“一审终审”易诱发决定机关徇私舞弊。在德、法等传统大陆法系国家，暂予监外执行的决定通常需要由执行法庭或法官做出，以司法程序决定，由服刑人员、监狱和检察官参与开庭审理，由法院作出判决，对判决不服的可以上诉。这程序与权力设置更加正当，体现了权利制衡与人权保护。

第二，在对暂予监外执行程序的监督方式上，我国刑事诉讼法规定，批准暂予监外执行的机关应当将决定抄送人民检察院。人民检察院认为决定不当的，应自接到通知之日起一个月内将书面意见送交批准机关。由此可见检察机关的监督是一种事后监督，存在操作困难、程序模糊、缺乏权威等问题。

从操作上看，检察机关的监督方式为依据决定机关的决定书发出纠正违法通知，虽说新规定赋予了检察机关更大的调查权，但依据决定机关的决定书还是很难发现问题，因此检察机关动用调查权的可能性太低。且即使检察机关提出了纠正意见，也可能因为法律没有规定决定书的送达时限，出现已经释放被执行人之后才送达的情形。从程序上看，法律对决定机关做出的决定书的生效时间规定模糊，因此一旦决定做出，执行机关就可以对被执行人予以监外执行，检察机关提出再多的纠正意见也是无的放矢。从权威性看，法律没有规定检察机关提出纠正意见之后的程序，被纠正机关并不必须纠正，导致监督不力。

二、 完善检察机关对暂予监外执行程序的构想

（一） 暂予监外执行程序完善

在程序构建方面，笔者认为，变更刑罚执行是对被执行人的犯罪与改造情况的重新审查，应当回复人民法院、人民检察院、刑罚被执行人和执行机关本来地位，构建人四位一体的程序结构。

其中，程序启动权应掌握在被执行人与检察机关手中。被执行人认为自己符合暂予监外执行条件时，可以向执行机关提出申请，由申请机关交法院审理。而对检察机关赋予检察建议权，对符合暂予监外执行条件的罪犯，检察机关可以建议执行机关报请法院裁定。而人民法院具有对刑罚变更执行的决定权。在开庭审理的过程中，执行机关、人民检察院、被执行人都应参与，充分进行调查、质证与辩论。如果对法院的裁定结果不服，被执行人应有上诉权，而检察院有抗诉权。由于暂予监外执行涉及重大公共利益，因此还可以考虑效仿俄罗斯刑事诉讼法，规定检察机关对暂予监外执行的裁定提出的抗诉具有停止执行的效力。①

（二）检察机关监督权完善

对于如何完善检察机关的监督权，实务界与理论界提出了各种制度构想，其中讨论最为热烈的当属检察机关同步监督理论，即检察机关在暂予监外执行程序的事前、事中和事后进行动态监督。

首先，在事前建立事先审查制度和检察官约谈制度。检察机关有权事先审查暂予监外执行材料，并要求执行机关撤回其认为不符合执行条件的提请材料。派驻监管场所的检察官可以随时约谈在押的被执行人及其同监室成员，事先了解可能需要暂予监外执行人的病史、改造表现等情况。

其次，在事中检察机关可以列席暂予监外执行评审委员会会议等有关会议，对监狱办理被执行人暂予监外执行的全部程序进行监督，且检察机关有权随时要求监狱等部门提供有关的案卷材料。

最后检察机关根据事前、事中监督掌握的情况，判断暂予监外执行的决定是否符合法定条件和法定程序。如果发现暂予监外执行不当的，应当向决定机关提出书面纠正意见。如果检察机关对疾病伤残鉴定有疑义，必要时可以组织对罪犯病情的复查和重新鉴定。事后审查的期间内，执行决定应当暂缓执行。

事实上，同步监督理论已经得到了政策上的肯定与实践中的适用，各地刑罚执行机构中设置的派驻检察室实现了与执行机构较强的信息联网与互动。2005年3月，中央政法委下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》，要求检察机关强化监所检察工作，“变事后监督为同步监督”。《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》也指出，“派驻检察人员应当深入被监管人员的劳动、学习、生活三大现场，了解掌握监管改造情况···监所检察部门应当定期与监管单位召开联席会议，搞好协调配合”。

三、检察机关同步监督之我见

笔者认为，同步监督固然有效，但缺乏牢固的法律依据。我国刑事裁判执行监督构造属于典型的检执分离制，“检察机关不直接实施刑罚权，而是从监督执法活动入手，把维护法律的统一作为自己的专职。”②

也就是说，检察机关的职权为法律监督权。程序性是其主要特点，而不具有实体处分的效力，不能决定刑罚的适用结果。虽然很多学者对检察机关监督的权威性不足都提出要扩大检察机关的权力，但有学者敏锐地指出，“片面扩大实体权并不一定能促进刑罚执行监督的效果，同时也改变了检察权的属性。”③例如同步监督的构想与实践中，检察机关的事前审查可引起执行机关撤回申报，此时检察机关实则在行使刑罚变更的决定权或指挥权，超越了法律监督权，改变了监督权的性质。

从法理上说，“法律监督中监督者是以第三者的身份置身被监督系统或者监督对象之外，在客观评价被监督事务的基础上超然理性地实施监督。”④其实，检查监督的非强制性与全面性并不矛盾。检察机关的法律监督权内涵丰富，其包括对被监督事务的知情权、对材料的审查权、特定程序的启动权，还包括纠正违法的检察建议权等等，但绝不应有强制性。

那么，如何兼顾暂予监外执行程序的完善与检察监督权的边界呢？对此，笔者认为有两种可行路径：

第一种方法是，尝试学习法、德等国家，赋予检察机关刑罚执行权与刑罚执行变更决定权，使得同步监督理论有法可依。这一解决方法是较为彻底的，但要赋予检察机关以上权力，就需要在根本上修订宪法，重新确立检察机关的权力范围，进而修改刑法、刑事诉讼法等基本法，才能做到法律体系上的统一。

第二种建议是，在现有法律的规定下，变同步监督为随时介入模式。即检察机关有权随时介入执行机关的活动，及时发现违法情况予以纠正。相比之下，随时介入模式也可以在事中和事后做到较为全面的监督，但这种监督是不定期的，其结果也是非强制的。可以赋予检察机关更多的程序启动权、检察建议权，加之笔者在上文中提到的改革暂予监外执行总体程序，以法院作为程序的决定主体，以权力制衡的方式保障程序的公正有效。相比之下，笔者更倾向于这种完善方式。

〔参 考 文 献〕

〔1〕向泽远.法律监督原理〔M〕.北京：群众出版社，2006.

〔2〕徐静村.刑事诉讼前沿研究〔M〕.北京：中国检察出版社，2003.

〔3〕吕泽华，李刚，等.论我国刑罚执行体系与检察执行监督机制〔J〕.西部法学评论，2009，（01）.

〔4〕刘春涛，张玉飞.论刑罚变更执行检察监督机制的完善〔J〕.西南农业大学学报：社会科学版，2013，（10）.

〔5〕刘吉山.刑罚变更执行监督存在的问题及解决对策〔J〕.当代法学，2011，（05）.

〔责任编辑：陈玉荣〕