城乡发展一体化背景下迟滞农民市民化进程的制度困境及变革思路

彭坪湖

【摘要】农民市民化是我国工业化、城市化发展的必然要求。加速农民市民化进程对于促进城乡发展一体化、全面建设小康社会的目标的实现具有重要的现实意义。然而，在城乡发展一体化背景下却存在着许许多多阻碍农民市民化进程的各种因素，使得我国的农民市民化的进程仍然十分缓慢。本文主要从户籍制度、土地制度、社会保障制度等具体制度性因素方面分析迟滞农民市民化进程的主要原因，并在此基础上提出了解决阻碍农民市民化进程的相应对策。

【关键词】城乡一体化；农民工；市民化；制度创新

所谓农民市民化，指的是在我国城市化过程中，通过于工业化的发展，让广大农村剩余劳动力离开农村向城市迁移，使农民在工作、思想观念、生活消费等方面由农民向城市市民转化的过程。农民在向城市市民转化的过程中，存在有不少的制度方面的问题，主要有户籍、土地制度、社会保障等几大因素，这几大因素在城市化的进程中严重阻碍着农民市民化进程的发展。

一、农民市民化对城乡发展一体化、统筹城乡发展的重要性

“三农”问题的根本在于农民问题，我们所构建的城乡发展一体化，最终目的就是打破城乡发展的二元经济社会结构，缩小城乡之间的地区差距，从而实现农业现代化、农村发展、农民增收。从本质来讲，在当今工业化、城镇化和农业现代化应同步发展的新要求下，实现农民向城市市民的转化就是推动城乡发展一体化发展的关键问。

1、农民市民化是有效解决“三农”问题的根本出路

国际经验表明，“现代化过程是一个工业现代化、城镇化和农民市民化的过程。党的十八大报告提出要构建城乡一体的新型工农、城乡关系，但目前我国农业基础仍然薄弱，最需要加强，农村发展仍然滞后，最需要扶持，农民增收仍然困难最需要加快”[1]的局面没有发生根本性改变，城乡发展的矛盾越来越突出、尖锐。城乡居民收入存在距大的差异。因此，解决好农村、农业和农民问题是全党极为重要的工作。而“三农”问题的最终问题还是农民问题，是大量剩余劳动力有农村向城市有序转移的问题。但现实情况是目前城乡之间收入差距太大、农业人口数量较多，严重阻碍了城乡发展一体化的进程。因此，要想实现农业现代化、农村繁荣、农民富裕，农民数量就必须得减少，而农民市民化则是实现城乡发展一体化、有效解决“三农”问题的根本出路。

2、农民市民化是推动新型城镇化发展的核心

研究表明，工业化、城市化一般和经济发展有较大的关联性，所有贫穷国家和地区在向现代化、工业化、城镇化发展的进程中，城镇化是其必然选择。其本质是大量农村人口转变为城镇人口、农业劳动力向第二、第三产业转移的过程。新型城镇化的目的就是实现人的自由全面发展，就是通过转移大量农村剩余劳动力从根本上解决“三农”问题，缩小城乡差距的有力举措。

通过前面分析可知，农民市民化对于统筹城乡发展，推动城乡发展一体化进程的重大意义，要求我们必须大力推进农民市民化进程。然而农民市民化进程中存在着很多制约因素，迟滞农民市民化进程，其中最主要的一个因素就是制度的制约。

二、农民市民化进程中的制度困境

由上述定义可知，指的是在我国城市化过程中，通过于工业化的发展，让广大农村剩余劳动力离开农村向城市迁移，使农民在工作、思想观念、生活消费等方面由农村人向城市市民转化的过程。但这一由农村市民向城市市民转变的过程中却存在着诸多掣肘，而这些掣肘在制度方面突出表现在户籍制度、土地制度、社会保障制度等方面。

1、较高的户籍门槛严重制约着人口的自由迁徙

有形的户籍制度无形的把城市和农村人口划为彼此分离的两大社会群体，把农民牢牢禁锢在土地上，严重制约着农村人口的流动。很多已经进城务工而不从事农业的城市农民，却依然被排斥在“城市人”之外。“有数据表明，目前中国城镇的常住总人口已达到了 5.2 亿多，其中，拥有城镇户口的市民人数却只有 2.5 亿多。也就是说，居住在城市中的人口中，有一半不被城市管理部门当作市民[2]”。他们享受不到城市市民的权利，虽然与城市市民生活在同一空间、同一工作单位。却与城市居民存在着巨大的差别。

近年来在广大呼吁缩小、取消人为差别的情况下，户籍制度有所松动，但是农民市民化进城却依然受到很多的限制。比如在一些大中城市中，明确要求外来人口 必须在本地购买商品房，取得房产证、或者是具有大学以上学历的人才，才能允许其将户口迁入，甚至一些小城镇也设置了各种各样的限制，从而无形之中极大的阻碍了农民市民化的进程。

2、农村土地制度改革不彻底，阻滞了农民市民化的步伐

不可否认，家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民生产的积极性，解放了农村的生产力，推动了农村经济的发展，但取得极大成效的同时，也凸显出其很大的局限性，严重制约了农民市民化的进程。具体表现在以下几个方面：一是虽然农民种地，但比较种地的比较利益较低，在户籍制度比较严格的情况下，农民为了生存不得不在农忙时种地，而在农闲时去打工，而比较打工不是非常稳定的职业，因此就使的农民很难放弃土地而真正成为非农业人员。二是由于农村社会保障不健全、不完善、覆盖面较低，因而土地就成为了农民最基本的生活保障。因此，“一般农民并不愿意放弃土地承包权，这必然严重地阻碍土地流转[3]”，导致土地的生产效率较低，严重制约了农民的增收。三是由于土地所有权有名无实，导致土地管理混乱，农民的土地承包经营权没有保障，经常会受到各种名目的侵犯。四是由于农民对承包地虽然拥有使用权和收益权，却没有继承权、抵押权和入股权，这就严重影响了农民转让土地或土地被征用时的收益，使得农民不愿放弃土地。

3、保障体系残缺， 进城农民存在后顾之忧

社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。然而一直以来，中国的社会保障主要是对非城市人口实行保障，而广大农村人口社保范围却极其狭窄甚至为零覆盖。多数农民在离开农村后，在既无充分的社会保障又无成熟完备的市场体系和市场机制的保护性调节下，由市场机制所带来的医疗、失业、养老、工伤、健康等方面的风险加大，极大需要完善的社保制度来帮助他们解除后顾之忧，而目前大部分城市虽然已经要求企业为农民工缴纳工伤保险，部分城市也在按照国家法律法规和政策要求，制定政策将农民工纳入四项基本保险的范畴。但是这些政策执行力度非常低，执行范围也非常小，绝大部分城市的农民工仍然难以真正享受到失业保险、医疗保险、养老保险和基本生活保障。因此，对于离开农村的人口而言，即使农业收入对其无足轻重，但由于就业、养老等社会保障的后顾之忧未能消除，他们不会轻易放弃所承包的土地，土地成为他们最后的保障，这将不利于农民市民化的顺利推进。

由上述分析可知，在农民市民化进程中，户籍门槛仍然过高、农村土地制度改革不彻底保障体系残缺等是重要阻碍因素。

三、城乡发展一体化背景下推进农民市民化进程的变革思路与对策

鉴于以上的困境，我们在今后的社会发展过程中，应把如何逐渐消除这些制度困境，与时俱进不断推出适应农民市民化发展规律要求的制度，来作为推动我国城市化发展进程的推动力。

1、打破城乡分隔的户籍藩篱、拆除城乡人为壁垒，建立自由迁徙、城乡统一的户籍制度

提高城市化水平，加快农民市民化进程，目前最关键的问题就是提高人员的流动性，可在城乡之间建立统一的市场，实现劳动力、资本、土地、技术和其他生产要素的自由流动。要改变现有的限制农村人口向城市迁移的户籍制度，逐步取消农业户口与非农业户口的界限，建立以居住地的标准来划分城市人口和农村人口，以所从事的职业确定农业人口和非农业人口的户籍登记制度，实现城乡一体化管理。要剔除粘连在户籍关系上的一切社会经济利益差别，逐步弱化乃至最后消除与户籍相联系导致城乡隔绝的各种政策和规定，使农民获得同城市居民一样的社会身份，对城市劳动力与农村劳动力一视同仁、量才录用，为农村人口向城市转移提供制度性保障。在具体操作上，本人认为户籍制度的改革可分两步进行：第一步是实行有条件的开放式城市户籍管理。一方面要允许农业富余劳动力进城谋生，降低他们进入城市的门槛，减少进城收费，简化进城程序和手续，降低其在城市劳动和生活的成本；另一方面户口迁移等政策的制定和实施要立足于鼓励有条件的农民离开土地这个基点，给农户改变身份和保障其居住、迁移的自由，例如可以用取得城市户籍为条件，吸纳农民携资到城市落户。第二步是“按照先放开中小城市，后放开大城市的路径，将户籍制度改为居民登记制度，最终完全取消二元户籍制，对城市劳动力和人口实行无条件开放式管理，消除城乡进出的所有不平等的制度门槛，允许拥有中国国籍的全体城乡居民自由迁移定居[4]。”

2、创新农村土地制度，明晰农村土地产权，搞活农村土地流转，解除农民市民化进程中的的制度瓶颈

社会主义新农村建设时期，农村土地制度改革应该向社区资源和结构特征相适应的方向来发展，重新设计和完善目前农村土地制度，灵活使用农村土地政策，扩大土地使用权流转的自由度，彻底将农从土地解放出来，一方面在保持转移农民原有土地承包经营权关系稳定的前提下，赋予基层更多的灵活性，妥善解决城镇建设用地和工业发展用地的矛盾，确保城镇基础建设用地不受影响，为城镇扩容创造条件，为农村劳动力“异地转移”创造空间；另一方面促进农村土地流转步伐，发展适度规模经营，为农业结构战略性 调整创造条件，为农村劳动力市民化解除后顾之优。

3、逐步构建城乡一体化社会保障体系，消除进城农民的后顾之忧

建立健全城乡一体化的社会保障体系，不仅是加速农民市民化的重要制度条件，同时也是保证国民经济健康运行和社会稳定的必然要求。为了保障城乡劳动者具有平等的经济权利和机会，应逐步改革不利于农业剩余劳动力流动的社会保障制度，建立城乡共适的社会保障制度，免除农业富余劳动力的后顾之忧，促使他们愿意放弃土地略目标。考虑到未来城乡经济一体化，应当建立一个包括城乡居民在内的全国统一的社会保障体系，将农村居民和城市居民都纳入到统一的社会保障体系之中。当然，建立城乡统一的社会保障体系应当从我国现实情况出发，分步推进，逐渐扩大，而不能操之过急。本人认为，社会保障制度的改革可以考虑分两步走：第一步是将农民的部分社会保障项目，如养老和最低生活保障等逐渐并入到城市社会保障体系之中，实现城乡社会保障的初步统一；第二步是全面实现城乡社会保障体系的统一。

农民市民化是我国农村剩余劳动力转移的措施之一，是有效实现城乡社会经济发展一体化的重要途径。“但我国农村劳动力转移时间已经持续了将近二十年，城乡一体化进程却仍然偏慢”。

在这种情况下，我们一方面要充分意识到：农民市民化是一个庞大的系统工程，分层次有序推进是有必要的。从时间角度看，要按照农民进城务工，投资或室居的时间长短先后来逐渐将农民转化为市民，从空间角度要走“乡镇 一 县 城 一 城市”的模式；从转化力度来看，应该从“西 部 地 区 一 中 部 地 区 一 东 部 沿海 地 区”梯级加大农民市民化规模的力度；我们要看到制度性障碍的改革是一个渐进的过程，受长期制度性因素约束的农民向市民化目标的蜕变转变不是一朝一夕的，我们应该把它做为一个长期变革的过程。

另一方面我们也要坚信，只要我们正确打破城乡分隔的户籍藩篱、拆除城乡人为壁垒，建立自由迁徙、城乡统一的户籍制度；创新农村土地制度，明晰农村土地产权，搞活农村土地流转，解除农民市民化进程中的的制度瓶颈；逐步构建城乡一体化社会保障体系，消除进城农民的后顾之忧；着力解决阻碍农民市民化进程的农民子女入城教育问题，很好地解决了迟滞农民市民化进程的各种制度性因素，城乡一体化的最终目标一定会实现。

参考文献：

[1]中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议.2008-10-12

[2]李培林.城市化的关键是农民市民化[EB/OL].中国人口网，2005- 06- 20.

[3]杨涛，王雅鹏.农村耕地抛荒与土地流转问题的理论探析[J].调研世界，2003（2）：16-17.

[4]吴元波.试论我国农村剩余劳动力的迁移聚集与小城镇发展[J].西安电子科技大学学报（社科版），2003（2）：23-24.

[5]伍山 林农林经济制度变迁与农业绩效[]]财经研究，2002（l），56