郑州市新型城镇化进程中法制保障问题研究

马洪典

摘 要：新型城镇化是适应国内外的发展大势和我市新时期、新阶段经济社会发展的需要。加快我市新型城镇化进程，有利于推进产城融合，实现农民市民化，促进城乡公共服务均等化。在城镇化进程中，国家和我省建立了相关法律制度，保障和规范了城镇化建设。但原有的城乡二元结构导致某些法律制度滞后、不完善、不适应或无法可依状态。因此，积极应对新型城镇化提出的新要求，突破现有的法律制度的局限，重新思考和完善新型城镇化相关法律制度，显得非常重要而紧迫。本文从分析城镇化发展存在的政策法律问题出发，结合郑州市的实际情况，提出相关法律制度改革建议。

关键词：新型城镇化；法制保障；问题研究；

中图分类号：F299.22 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2015）-08-00-02

一、引言

新型城镇化是适应国内外的发展大势和我市新时期、新阶段经济社会发展需要，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以统筹城乡发展为手段，以城乡一体化发展为目标的历史过程。探索走好具有郑州特色的新型城镇化道路，推进产业集聚、人口集中、土地集约，加快城镇化进程，提升城镇化质量。加快我市新型城镇化建设，有利于促进产业集聚，推进产城融合；有利于促进农村人口向城镇集中，实现农民市民化；有利于将农村新型社区建设纳入城镇体系，进行一体化布局，促进城乡公共服务均等化。积极探索建立有利于农村人口有序转移的户籍、土地、财税、社保等体制机制。着力推进城乡规划、基础设施、公共服务等一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

二、郑州市新型城镇化进程中存在的政策法律问题

我市在城镇化建设方面取得了一定的成效和经验，但在体制制度创新方面还是相对比较滞后的，不适应我市新型城镇化快速发展的客观要求。需要完善相关法律制度，引导、保障、服务、规制新型城镇化进程。

（一）城镇发展缺乏科学规划。规划工作在科学推进城镇化建设中起着重要的重任，但当前我市城市规划工作与城镇发展形势和要求相比，明显薄弱很多。我市出现无序扩张、布局混乱、重复建设、浪费严重等现象，主要原因就在于城市规划跟不上城市发展的步伐。一些城市是边规划边建设，甚至是边建设边规划。另外，城乡统筹规划落后于城乡统筹发展。长期存在的城乡二元结构，严重制约了城乡发展的一体化。尤其是城郊结合部，更成为“两不管”地带，集体土地未经征用就开发建设等问题突出。城乡统筹规划总体上仍然滞后，严重阻碍了城乡统筹发展的有序推进。

（二）户籍制度不够合理。我国传统的户籍管理制度分离了城乡二元经济结构，阻碍了农村经济的发展与经济结构的转变，城乡之间产生较大的差距。我市的户籍法律制度尽管在逐步走向开放，在一定程度上顺应了新型城镇化的要求，但总的来说，与新型城镇化的要求相比还远远不够。现行城乡二元户籍管理的制度没有彻底改变，农民进城必须达到有关部门制定的各种标准，而且户口迁转手续繁杂，在计生管理、人口暂住等方面也受到诸多限制。这些都阻碍和制约了城市化发展。因此，户籍制度改革也是郑州市推进新型城镇化建设重要问题之一。

（三）土地制度不够健全。一个良好有效、科学合理的土地制度，必须能够反映并适应发展变化的经济条件和社会条件，从而能够正常运转，发挥其应有的功能。而现行的土地产权制度，边际效用急剧递减，制度缺陷越来越凸显，严重制约了城镇化的发展。一是土地产权主体模糊，法律只规定了农民集体是农村集体土地的所有权主体，并没有确立农民集体行使所有权的代表机构，农民集体无法真正行使其权利。二是农民土地产权不够完整，产权主体模糊，使土地所有权实际上归行政负责人掌管，农民只是土地的使用者和经营者，农民的土地收益权也往往受到侵害。三是集体土地产权流转不畅，由于现有的土地产权制度没有很好地保护农民的土地使用权、处置权和收益权，不利于土地使用权的自由流转，没有形成合理的土地流转机制，阻碍了生产要素的合理流动。

（四）社会保障制度不够均衡。城乡一体化对现行的社会保障制度提出挑战。随着社会保障能力的不断提高，我市初步实现了“老有所养、病有所医、百姓安居乐业”的目标，但社会保障体系建设还面临着城镇化和人口老龄化带来的巨大挑战，还存在一些体制性、制度性的问题亟待解决。一是社会保障发展水平不够平衡。城乡之间、不同区域之间、不同社会群体之间社会保险待遇水平差距较大。二是社会保障项目衔接有待加强。随着城镇化的推进，加强城乡相关制度整合、衔接的要求日趋紧迫，难度不断加大。

（五）资金筹措制度不完善。城镇化建设的筹资渠道窄、建设投入少。资金需求与供给的矛盾严重制约着新型城镇化进程的建设与发展，城镇建设融资市场运作机制发育不充分，缺乏市场投资经营机制和强有力的专业投融资机构，自我积累和自我发展的内生能力比较弱，城镇基础设施建设的投融资机制还不健全，部门、行业垄断和歧视性准入政策依然存在，民间资本跟进不够，潜力挖掘不够。由于银行投得少、向上争得少、市场筹得少，城镇化建设（尤其是小城镇建设）只能依靠土地收益和社会投资作支撑，而绝大多数农民刚刚跨越温饱，进镇建房后资金所剩无几。从而，资金短缺是制约城镇发展的最大“瓶颈”。

三、新型城镇化进程中法制保障问题的解决途径

（一）制定科学合理的城乡规划。一是建立与城乡一体化相适应的规划管理体制。为了充分发挥城乡规划的战略引导、综合调控和资源配置作用，各地市要设立规划执法监督局，设置了市政府派驻县（市）区的城乡规划督察专员，组建了郑州市规划编制研究中心、规划信息技术中心等部门，基本形成了“统一规划、属地管理、分级审查、强化监督”的城乡规划管理体制。二是努力实现规划满覆盖。开展农村地区规划研究，形成城、镇、村构成的城乡一体的规划体系，开展郑州市空间发展战略研究，形成城乡一体的空间格局，以抓社会主义新农村规划为重点，努力实现城乡规划满覆盖。三是提高规划的质量和水平。探索城乡一体化的城镇化发展模式，以“集约化发展”为目标，制定城乡一体的规划实施标准。为保证空间布局、资源调控、工业集中发展与保护环境相协调，形成有郑州特色的新型城镇化道路。

（二）深化户籍制度改革。推进户籍制度改革，创新人口管理。在农民自愿的基础上，把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，实行居住地登记的户籍管理制度。实现全省城乡统一户籍管理，放开对农民进城的落户限制。逐步将城中村、城郊村和产业集聚区内村庄的农业人口成建制地转为城镇户口。推进人口管理制度改革，还原户籍的人口登记管理功能，全面推行居住证制度，建立以居住证为依据的基本公共服务提供机制，形成户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度。建立统一开放的劳动力市场，实现平等的社会劳动力就业权与报酬权，促进农村劳动力的合理有序流动。

（三）完善农村土地制度。探索实现农民相关权益的形式，健全体制机制。首先，完善进城落户农民土地承包权益保障制度。进城落户农民保留原有的土地承包经营权，完善土地承包经营权登记制度。按照依法、自愿、公平、有偿的原则，进城落户农民可以通过转包、出租、互换、转让的方式推行土地流转，获取土地流转收益。农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权力。也可以在公开市场向家庭农场、农民合作社、专业大户及农业企业转让自己享有的土地承包经营权。其次，推进农村宅基地确权登记颁证，保障进城落户农民宅基地用益物权。实施农村房屋产权登记制度，农民拥有住宅的抵押、担保、转让等权力，通过对农村房屋产权的转让、担保、抵押等方式来增加农民财产性收入。构建公平、合理、自愿、有偿的宅基地退出机制。最后，保障进城落户农民集体经济收益分配权。推进农村集体经济组织产权制度改革，推行以股份合作制为主、多种形式并存的农村集体经济组织产权制度，将集体财产评估折股，量化到人，农民享有集体资产股份的占有、收益、抵押、担保、继承等权力。保护成员的集体财产权和收益分配权。

（四）完善社会保障制度。进一步完善社会保障制度，完善社会保险关系转移接续政策，在农村参加的养老、医疗保险直接纳入城镇社保体系，实现社会保障一卡通。建立城乡一体的社会保障体系，纳入城镇居民社保体系的农民，可以享受与城镇居民同等的医疗、社保、住房、失业、子女就学、最低生活保障等社会保障。增加城镇基本医疗卫生服务机构，将农民工及其随迁家属纳入社区医疗卫生服务体系，免费提供妇幼保健、预防接种、传染病防控等公共卫生服务。推进城乡最低生活保障制度统筹发展，探索将农民工及其随迁家属纳入城镇社会救助和养老服务范围。加大城乡基础设施的建设力度，提高城乡社会公共事业的覆盖范围，构建城乡一体的公共服务体系，加大农村公共设施的建设力度，公共服务向农村覆盖。农村居民整户转为城市居民的，允许其在一定时期内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权，允许其在一定时期内自愿选择城市社保或农村社保。

（五）创新资金多元筹措制度。建立多渠道融资机制，完善以政府为引导，市场运作的多元化投融资制度。在政府财政投入的基础上，探索新的投融资方式，吸纳社会资金参与其中，争取国家政策性银行、商业性银行和国际金融组织贷款，通过发行债券、增资扩股、上市融资等形式筹集建设资金，保障城镇化建设资金供应。制定规范的城市建设投融资制度，创新投融资方式，拓宽城市建设融资渠道。有条件的地方可以通过发行市政债券筹措建设资金，鼓励引导商业银行、保险公司等金融机构增加贷款，保障新型城镇化的建设。充分利用社会资金，以特许经营权方式参与到城市基础设施的投资和运营中。对国有资源、资本、资产、资金进行整合运作，加强地方政府性债务管理，健全合理偿债制度。

四、总结

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。郑州市应全面更新城镇化观念，大力增强城市经济实力，提升城市综合承载能力；妥善处理“三化”协调发展的关系，突出城市文化特色；稳步推进城乡一体化发展，创新城乡建设管理体制机制，同时加强对新型城镇化的组织领导。郑州市做为中原经济区的核心增长区，加快城镇化进程，对于调整经济结构、增强内需动力、提高城乡居民生活质量和水平具有重大意义。

参考文献：

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