宿州市推进新型城镇化的制度创新探讨

王玉侠 蔡书凯

[摘 要]随着经济社会的快速发展，宿州市的城镇化步伐也在不断加快，但是宿州市在推进新型城镇化过程中也存在许多问题，一些制度因素约束了城镇化发展的水平，因此必须加快制度创新推进宿州市的新型城镇化。

[关键词]宿州市；新型城镇化；制度创新

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.09.161

1 新型城镇化的内涵

新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

新型城镇化的“新”主要体现在由过去片面追求城市规模的扩大，改为以提升城市内涵为中心，真正使城镇成为适宜居民居住的地方。城镇化的核心是如何实现农村人口到城镇的转移，如何完成农民到市民的转变，而不是单纯追求建了多少高楼、建了多少广场。

2 宿州市新型城镇化发展的现状

近年来，宿州市委、市政府出台了一系列加快新型城镇化进程的文件，不断拉大城市框架，加大城市建设力度，产业聚集效应和人口聚集效应不断显现。2013年年末宿州中心城区建成区面积达到80平方公里，全市总人口641.93万人，全市常住人口543.1万人，城镇化率36.2%，比上年提高1.4个百分点。2013年全年固定资产投资773.30亿元，比上年增长26.0%。其中，农村非农户投资199.49万元，城镇固定资产投资431.31亿元。纺织路、人民路全线贯通，文化艺术中心、首钢希尔顿五星级酒店即将完工。中心城市和县城发展空间逐步打开，城市综合实力明显增强。纺织服装产业城、中国现代制鞋产业城、高新技术开发区、宿马现代产业园快速启动，一批能够引领产业转型升级的标志性的项目相继进入宿州。

3 宿州市新型城镇化过程中存在的问题

3.1 城镇化率偏低

2013年年末宿州市城镇化率达到36.2%，比全省平均水平低11.7个百分点（全省城镇化率47.9%），与合肥的67.8%，淮北的58.5%，淮南66.65%相比，差距更大，发展水平偏低。

3.2 基础设施比较薄弱

宿州市城区特别是老城区基础设施不够完善，供水、供热、供气、排水等配套设施总量不足，很难满足不断增长的人口的需求，造成居民“住房难、就医难、入学难”的问题比较突出。

3.3 公共服务设施落后

宿州市体育馆、图书馆、影剧院、公园等文化娱乐设施十分缺乏，不能满足日益增加的人口的需求。同时，城镇化居民的素质和思想行为观念还不能适应城市社会的要求，城市的文化、科技建设急需加强。

4 制约宿州市新型城镇化发展的制度因素

当前宿州市在推进新型城镇化过程中仍然面临许多困难和问题。制约宿州市城镇化发展水平的根源在于一些不合理的制度因素，主要体现在以下几个方面：

4.1 粗放的城镇化发展模式

在粗放的城镇化发展模式下，相关部门之间各自为政、互不沟通与协调，一些工作重复去做，导致人力、财力、物力的浪费。在城市道路建设方面就存在这样的现象，一些路段反复修整，既破坏了路面也导致了资源的浪费。城镇布局也存在不合理的问题：老城区人口较集中，但一些公益性配套设施跟不上；新城区设施较齐全，但一些商业等服务功能跟不上；城镇化建成区粗放用地问题突出；在引进一些项目时，缺乏集群集聚发展的思路，存在盲目性。

4.2 城乡二元分离的土地制度

长期以来，我国实行的城乡二元分离的土地制度，农民对土地只拥有承包经营权，不能买卖和抵押。农民进城后无权把土地卖掉变成资本带进城里，缺少在城里买房安家的经济基础，并不能真正融入城市。所以很多人都是平时在城里打工，农忙时回家收庄稼，造成很多土地闲置。很多农民工用打工的收入在家建房，但平时很少在家居住住，所以很多农村都是房子很漂亮，但无人居住，造成了家庭财富、社会财富和农村土地资源的巨大浪费。

4.3 城乡二元对立的户籍制度

在以户籍为基础的城乡二元结构下，尽管大量农民工已流动到城市，成为城市的常住居民，但一些基本的公共服务，没能“跟着人走”，从而出现城市公共服务资源紧张，农村公共资源闲置浪费的局面。

5 推进新型城镇化制度创新的建议

5.1 创新户籍制度

进一步放宽条件，把在城市有固定住所、在城市工作或缴纳税金具有一定年限的人员和长期从事非农职业的人员及大中专院校毕业生，登记为城镇户口。把在城市周边失地的农民转为城镇居民。加快县区撤乡设镇，城市周边撤镇设街道办事处的步伐，通过行政区域的调整，积极推进户籍改革。

5.2 完善土地流转机制

对农户承包的地块和面积，进行登记确认，并发给证书，同时健全市、县（区）、乡（镇）、村四级土地流转服务管理体系，鼓励农民通过多种形式如出租、转包、入股等方式流转土地承包经营权。积极探索适合宿州市实际情况的土地流转模式和方法，引导土地向专业合作社、家庭农场和专业大户集中，促进农民的市民化和土地的规模化。

5.3 完善社会保障制度

提高农民工的住房保障，鼓励企业建设职工公寓，解决进城务工人员的住房问题。对于在园区工作达到一定年限农民工可以申请保障性的住房，同时积极改善保障性住房的居住条件。积极推进社会保障均衡，使农民工进城后享受到同等的医疗、失业、养老和生育等社会保障。

5.4 改革公共服务制度

逐步改变城市政府只负担户籍人口公共服务、不承担流动就業人口公共服务的制度。优先规划建设幼儿园和中小学，确保进城农民子女和新增居民能够接受学前教育和九年义务教育。扩大县城初高中中心城区建设规模，加大乡镇、幼儿园建设力度。扩大市、县两级中心医院建设规模，继续加快体育馆和展览馆、市文化艺术中心等项目建设的进度。积极改建扩建全民健身活动场所；建设、健全敬老院、老年活动场所、社区福利院活动场所等。

5.5 完善农村社会保障制度

政府积极健全农村养老保险、医疗保险、社会互助等社会保障制度，逐步建立覆盖城乡全国统一的社会保障体系。

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