简析环境民事公益诉讼

乌仁其木格

摘 要：本文简单介绍了公益诉讼、环境公益诉讼的基本内容，谈到了环境公益诉讼存在的必然性和重要性。最后重点分析了两部有关环境公益诉讼的中心法律法规并提出这些法律法规中存在的漏洞和缺陷。希望两部法律法规有更好的发展。

关键词：环境污染；公益诉讼；环境民事公益诉讼

一、环境民事公益诉讼制度

1.环境公益诉讼概念

一般意义上的诉讼是当事人为了维护自己的利益而请求法院提供司法救济的途径，目的在于维护私权，这类诉讼也被称为“私益诉讼”。而公益诉讼是相对于“私益诉讼”而言的，是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。

环境公益诉讼是公益诉讼的一种。它是指自然人法人和其他组织认为公共的环境权益受到侵犯时向法院提起的诉讼。实践证明，这项制度在监督权利和权力的合法行使以及保护公共环境方面，起到了非常重要的作用。环境公益诉讼根据环境侵权发生的具体情况以及内容不同分为环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼、环境刑事公益诉讼。此处主要讨论环境民事公益诉讼的相关问题。

2.关于环境民事公益诉讼的两部中心法律

伴随2013年1月1日新修订的《民事诉讼法》正式施行，新民诉法关于“公益诉讼”的规定也开始生效。新民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条法律规定对公益诉讼制度进行了确立，它是我国在社会发展观和法治观上的一大进步。

紧跟着为正确审理环境民事公益诉讼案件，2014年12月8日最高人民法院审判委员会根据《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国环境保护法》等法律的规定，结合审判实践，制定了《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（一下简称《解释》）。

二、环境民事公益诉讼的必然性和重要性

1.能够有效保护环境，实现公民基本人权

环境公益诉讼的确立打破了单一的环保运行机制，让更多的社会力量参与到环保工作中，用诉讼的力量和法律裁决的权威来维护环境資源，对公共资源和公共环境进行更为有力的保护。而环境公益诉讼所对应的是民众的环境权，环境权已经被普遍接受为一项基本人权。环境权的本质是强调人们对生存环境享有特定环境条件的权利，是保护一种人类生存和发展所需要的环境条件，它是公民与生俱来的、不可剥夺的基本人权。因此，任何人实施的环境侵权行为都损害了所有人的环境利益，全体社会成员都有权为环境公益提起诉讼。

2.能够有效避免经济建设带来的负面影响

很长一段时间以来，经济建设一直是我国社会发展的主要任务，各地都争相通过各种方式发展本地经济，对本地资源进行各种开发和利用。但是，由于不合理的开发利用或大型工程建设，资源和自然环境都遭到了极大破坏，我国环境污染与生态破坏已经到了非常严峻的地步。如果放任环境侵权行为的发生，不但严重损害人体健康和生态环境，而且对我国的经济安全和社会稳定将构成严重威胁。公益诉讼制度可以提高公众的环境法律意识，使更多的主体参与到环保事业中来，从而有利于构建文明、和谐的社会秩序，实现“美丽中国”的梦想。

3.能够弥补行政机关保护环境的不足之处

我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环保部门以国家的名义和法律的形式，全面行使对环境保护的管理、执行、监督职能，并对全社会的环境保护进行预测和决策，强调了行政权力保护环境的特点，过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的权利和其他社会力量的作用。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为是无处不在的，用有限的人力物力去治理无限的环境破坏，常常会使政府部门陷于工作被动的局面。环境公益诉讼的确立正好可以弥补行政权力在保护环境中的不足。

4.能够让企业健康环保发展

环境公益诉讼确立有助于对企业构成充分震慑。现实中极大多数的污染是由企业造成的，通过环境公益诉讼，让污染企业付出高额罚款甚至被关闭的代价，从而迫使污染企业采取控污措施或改变生产流程，实现从源头上减少和杜绝污染。同时，通过对企业提起的公益诉讼的裁判将会对其他更多的企业产生威慑作用，促使他们节能减排，达到环保的要求。

三、简析《民诉法》第五十五条和《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

1.新《民诉法》第五十五条

新修订的《民事诉讼法》第五十五条规定了公益诉讼条款，使中国的公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。但是我们也看到，这简单的一条规定仅仅是肯定了公益诉讼这种案件类型在民事诉讼中的合法地位。但也不难看出存在的多个问题。

（1）诉讼主体限定不明确。从新《民事诉讼法》第五十五条的条文进行分析，其对起诉主体的限定并不明确。该法条所述的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”，这意味着个体公民被排除在外。若民事公益诉讼的相关法律不将公民纳入起诉主体的范围内，那么公益诉讼在实践中的效果必然大打折扣。

（2）适用案件不明确。我国新《民事诉讼法》规定“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”为公益诉讼的受案范围，即涉及环境污染及消费者权益保护领域可以适用公益诉讼程序。至于其他案件可否适用于民事公益诉讼，法律并没有明确的规定。尽管法条中有“等损害社会公共利益的行为”这样的句子，但由于其内涵模糊，司法实践难以依据法条对“等损害社会公共利益的行为”加以确定，必然导致疏漏。

（3）未规定诉讼程序。在最新的《民事诉讼法》修订中，对民事公益诉讼的程序没有作任何规定。如果我们按照现有的程序和规则进行公益诉讼，公益诉讼的功能会受到限制。在公益诉讼中，由于关乎公共利益，其不仅要尊重案件事实与法律制度，还要顾及社会影响。因此，对公益诉讼的判决应该不同于传统诉讼的判决。若想让公益诉讼兼顾司法公正与社会影响，一套不同于、甚至独立于传统诉讼程序的制度需要被建立。

2.《最高人民院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

《解释》是根据新《民诉法》第五十五条和《环保法》的基础上制定的。有着补充作用。《解释》细化了很多内容，但也存在着不少问题。

（1）原告资格问题没有解决。原告资格是环境民事公益诉讼的核心问题。《解释》对原告主体方面加大了详细规定。《解释》没有将社会组织限定在三种类型，而是保持了一定的开放性，今后如有新的行政法规或地方性法规拓展了社会组织的范围，这些社会组织也可以依法提起环境民事公益诉讼。但还是存在很多问题。首先，就是公民个人还是不能成为环境公益诉讼的原告。公民个人拥有原告资格可以弥补“机关和有关组织”之不足。现阶段我国公益组织的发展程度低，目前中国的公益机构大多数都依附于政府，其自身还未取得完全的独立性。在当前我国环保公益体制并不健全的情况下，单纯依靠社会团体以期能够达到良好效果并不容易。其次，如果环境污染问题出现了，但是有主体资格的原告并不起诉或不知道是那个组织有原告资格，再或者污染企业跟有主體资格的社会组织搞好关系了，社会组织视而不见，那应该如何解决？

（2）环境民事公益诉讼案件可跨行政区划管辖。环境民事公益诉讼属于新类型案件，审理、执行难度较大，社会关注度高的案件。在《解释》第六条规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。”管辖方面《解释》规定的很详细，但是这样一来很有可能出现多个法院谁都不愿意去接受环境案件或几个法院抢着受理的情形。再就是《解释》规定的还是过于笼统，案件复杂、地域跨度大的情况下到底哪一个法院管辖，并没有很好的规定。

（3）环境修复款项管理有待于详细化。《解释》第二十四条规定“人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。其他环境民事公益诉讼中败诉原告所需承担的调查取证、专家咨询、检验、鉴定等必要费用，可以酌情从上述款项中支付”。环境修复费用和服务功能损失等款项应专款专用，不能挪作他用。环境修复资金和服务损失等款项不能交给原告，原告也没有权利要求支付这笔资金，更不能是发了工资或者是奖金。那么到底有谁来管理这些能够修复我们家园的款项，有如何使用、谁来监督、谁来评估等一系列问题，都应该明确。不管怎么样必须将这部分款项用在环境修复上，既不能成为部分人的私利，也不能让它趴在账上睡觉。

环境民事公益诉讼制度是一项持续研究、有待于完善的课题。只希望环境民事公益诉讼制度能够很好的保护环境问题。从而早日还给大自然它美丽的衣裳！

（作者单位：内蒙古财经大学法学院）