增长激励与行为变异：中国环境污染迷思及破解

马万里丛仲花

内容提要环境污染的产生既有市场因素，也有政府方面的因素。政府因素造成的环境污染主要是由于政府环境管制动力不足与环保支出过低。在经济增长型激励下，地方官员为获得GDP政绩、财税收入和私人收益而追求经济增长，与中央政府和污染企业形成“利益铁三角”，不仅具有放松环境管制的内在动力，而且对于环境污染治理也缺乏充分的积极性，从而产生环境污染；而“以官治官”下的地方道德风险及标尺竞争则使环境污染成为被过度滥用的“公共池”而进一步恶化。未来的改革绝不能仅仅局限于地方政府的视角，必须从中央政府层面对环境污染治理进行“顶层设计”，通过更加科学、更加有效的制度设计实现地方官员的激励相容，从而在和谐包容的发展中重现碧水蓝天。

关键词环境污染增长型激励增长亲和APEC蓝

〔中图分类号〕F061.3；X196〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2015）09-0050-08

一、问题的提出

改革开放以来，伴随着经济的快速发展，环境污染问题却日益严重。例如，2014年入秋以来北京、上海、济南等全国各大城市相继出现雾霾问题，再一次为我们敲响了环境恶化的警钟。因此，正如习近平总书记所指出的，“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。有效治理环境污染，保护人民群众身心健康，既有利于实现社会和谐发展，也是实现经济持续健康增长的内在要求。

不断恶化的环境污染会产生诸多不利影响。首先，环境污染恶化会引发各种疾病，有害于民众身心健康；其次，环境污染会产生强烈的负外部性，造成污染企业私人边际成本小于社会边际成本，从而造成污染产品的过度生产和结构失衡，不利于经济持续增长；再次，环境污染不断恶化容易引发多种社会冲突，影响社会和谐发展。因此，如果环境污染问题得不到有效解决，由此而引发的多种社会矛盾便会循环累积，从而对经济社会发展产生多重不利影响。环境污染这种“一体多面”的特征说明，追求清洁环境并不只是为了“清洁”本身，也是为了整个社会和经济的可持续发展，使其与个人、社会、经济发展紧密相连。因此，解决环境污染问题成了社会需要的公共品，需要政府干预（见图1）。在西方国家的历史上，我们之所以能够看到一

* 基金项目：国家社科基金重大招标项目“深化收入分配制度改革的财税机制与制度研究”（13&ZD031）；国家社科基金重点资助项目“深化税收制度改革与完善地方税体系研究”（14&AZD023）；中国博士后科学基金面上项目“中国政府间财政关系改革：深层梗阻及其破解”（2014M560540）

条“环境库兹涅兹倒U曲线”，就是因为这些国家曾经进行过一些有利于降低环境污染的制度变革和政策调整。然而，具体到中国的实践，地方政府不是缩小而是加剧了环境污染。

图1清洁环境的重要性及政府干预的依据

本文主要是从地方政府角度分析导致环境污染的政策诱因及其破解。文章认为，中国式财政分权下的增长型激励是地方政府增长亲和及行为变异的激励根源，地方政府有内在倾向放松环境管制以吸引更多企业进驻辖区，这是环境污染的机制之一；公共支出结构的增长偏向则挤压了环境污染治理支出，导致环境治理支出不足，成为环境污染的机制之二。文章特别重视在“增长亲和”的过程中地方政府、污染企业和中央政府以及地方政府间博弈对环境污染的影响。

2015年第9期

增长激励与行为变异：中国环境污染迷思及破解

二、环境污染：中国的迷思与相关讨论

2014年北京APEC会议期间，北京市城六区PM2.5浓度接近一级优水平，天空也逐渐变蓝，被市民称为“APEC蓝”。如表1所示，为实现此次APEC蓝，中央政府严令北京及周边省份执行严格的减排和停限产等措施，并惩罚相关责任人，北京市更是实行调休、停工等更加全面的治理措施，在多省市的共同努力下，北京在APEC会议期间再现了久违的蓝天。

表12014年北京APEC会议期间的空气治理措施参见http：//baike.baidu.com/link？url=fpvn7zxAZ44r2mmYpmqS7Juj41m5cIag2T-RvDafqbuLdBDY3pDxOTR8qto7I47lmtrQxO5k5-_Z9bHEy6rHra.

实施应急减排措施京、津、冀以及内蒙、山西、山东等省区采取了一系列“史上最严”减排措施，使治霾能坚守“最后一公里”。机动车限行与管控北京、河北、天津等八省市采取汽车单双号限行政策，机关单位的公车封存70%。燃煤和工业企业停限产河北2000多家企业临时停产，1900多家企业限产，1700多处工地停工；河北5个层面的46个督导组到各地督查各项措施的落实情况。北京市的治理措施北京全市行政区域内的所有工地（抢险抢修工程除外）全部停工，同时做好停工期间的施工扬尘治理工作；北京市重点道路加密“吸、扫、冲、收”作业，基本实现每日冲洗；北京放假调休6天。督导治理环保部派出16个督导小组督导治理行动；北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古六省（区）市环保监测部门联防联控，每日视频通报空气质量。处理相关责任人2014年11月1日至7日，仅石家庄市就处理相关责任人29人，另有5家企业负责人和4名焚烧责任人被行政拘留；保定涞水县原住建局长被免职；安阳市市长被华北环境保护督查中心约谈；太原市也有6名官员被约谈。而与“APEC蓝”形成鲜明对比的是，2014年10月19日，“2014北京马拉松比赛”在空气重度污染中开赛，有选手甚至戴防毒面具参赛，被称为“马拉松阴霾”。同样的北京，为什么会相继出现“马拉松阴霾”与“APEC蓝”呢？如何解释中国环境污染的这种迷思呢？实际上，这与地方政府的环境监管行为密不可分。

地方政府行为变异是理解中国环境污染的着力点。环境污染的产生既有市场因素，也有政府因素的原因。归因于市场因素的环境污染是由于经济主体正常的生产活动所导致的，而归因于政府因素的环境污染主要是由于政府政策偏好造成的。在西方国家的历史上，我们之所以能够看到一条“倒U型”的环境库兹涅兹曲线，就是因为这些国家曾经进行过一些有利于治理环境污染的制度变革和政策调整。然而，具体到中国的实践，地方政府不是缩小而是加剧了环境污染，被认为是导致环境污染的重要因素。王永钦等：《中国的大国发展道路——论分权式改革的得失》，《经济研究》2007年第1期；张克中、王娟、崔小勇：《财政分权与环境污染：碳排放的视角》，《中国工业经济》2011年第10期；黄国宾、周业安：《财政分权与节能减排——基于转移支付的视角》，《中国人民大学学报》2014年第6期。那么，是什么原因导致地方政府对治理环境污染缺乏动力呢？“市场维持型联邦主义”（MPF）Qian，Yingyi and Barry R.Weingas， “Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives，” Journal of Economic Perspectives， vol.11，no.4， 1997， pp.83～92.和“政治锦标赛”理论周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。认为财政激励和政治激励是地方政府推动经济腾飞的激励基础，也是理解地方政府行为变异的激励根源。但是，上述观点的不足在于过分强调单向激励的作用，事实上，财政激励和政治激励既相互强化亦互相补充。而且，除了上述两重激励之外，地方政府还存在以寻租、受贿等为代表的私人收益激励，同样会激励官员努力推动经济增长而放松环境管制与治理，这是已有研究未予充分重视的。然而，改革的政策建议却不能仅仅强调地方官员的激励而忽视制度因素的重要性。因此，本研究以地方官员的激励为起点展开分析，同时，认为进一步深化改革的政策建议应从激励机制与制度建设两方面着手，从而达到预期的政策效果。

三、地方政府与环境污染：理论分析

1.增长亲和下地方政府的行为选择

对地方政府行为选择的分析必须从地方官员的内在激励着手。如图2所示，从中央与地方的关系来看，人事任免权的高度集中使得中央政府可以通过GDP政治晋升激励考核地方官员，因此，地方官员为实现晋升自然就会以中央政府的增长考核为工作重心。从地方政府与企业的关系来看，一方面，谋求经济增长既能增加地方政府的财税收入，又能快速增加GDP，由于经济增长主要依靠企业的贡献，因此，地方政府为了实现经济增长，会降低环境准入门槛；另一方面，由于地方官员也是自利人，在缺少有效的制度监管情况下，会接受污染企业的贿赂，Shleifer A. and R.Vishney， “Corruption，” Quarterly Journal of Economics， vol.108，no.3， 1993，pp.599～618.从而与污染企业合谋，为企业生产提供保护伞，因此，地方政府具有放松环境管制的内在动力，选择与企业合谋以突破中央政府的环境管制。Lopez R. and Mitra S.， “Corruption，Pollution and the Kuznets Environment Curve，” Journal of Environmental Economics and Management， vol.40， no.2， 2000，pp.137～150.从中央政府和生产企业的关系来看，虽然中央政府同样可以对生产企业进行环境监管，但与地方政府相比，二者之间的联系是间接的。

图2地方政府增长亲和下的环境监管

因此，地方政府对企业污染行为的影响更为直接和重要。由于严厉的环境管制意味着政治与经济利益的损失，所以，政治与经济利益的契合使得地方政府具有内在的激励放松环境管制。

2.标尺竞争下地方政府之间的行为选择

标尺竞争理论的主要思想是利用相对绩效的比较来解决信息不对称问题。张晏、夏纪军、张文瑾：《自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异》，《浙江社会科学》2010年第12期。尽管中央政府对地方政府官员的努力和地方经济特征缺乏充分信息，但是相似地区的存在使得中央政府可以通过比较各地区的相对经济增长绩效来判断地方官员的能力和努力，进而做出晋升决策。由于晋升机会有限和官员任期的限制使得众多同级别的地方官员处于一个群体性压力空间内， “标尺效应”激励官员展开政治晋升博弈，博弈的结果就是地方政府职能的过度经济增长导向，而忽视对环境污染的监管和治理等社会管理职能。

地方政府（i）监管不监管地方政府（j）监管不监管（3，3）（-1，4）（4，-1）（2，2）图3标尺竞争下的环境监管困境

假定存在i、 j两个地方政府，中央政府意识到环境污染的严重性，要求地方政府采取环境监管措施，但地方政府会执行中央政府的政策吗？由于环境监管意味着本辖区的经济利益受损甚至是影响地方官员的晋升政绩，因此，地方政府缺少环境监管动力。如图3所示，i与j都有两种选择，即监管与不监管。当i选择环境监管时，j的理性选择是不监管，这样，污染企业会通过“蒂布特以足投票机制”迁移到j辖区，从而j辖区的经济规模扩大，j辖区既增加了财税收入，又增加了官员晋升的政治资本，此时二者的收益为（4，-1），i的利益受损；同理，当j选择监管时，i的理性选择是不监管，污染企业会迁移到i辖区，从而i辖区经济规模扩大，此时二者的收益为（-1，4），j的利益受损；而当二者同时出于自身利益最大化的考虑选择不进行环境监管时，此时，（不监管，不监管）是双方的纳什均衡，其收益矩阵为（2，2），低于社会最优的（监管，监管）时的收益（3，3），产生环境监管困境，从而使环境污染加剧。

3.地方政府行为变异对环境污染的影响

马万里构建了一个包括政治晋升激励、财政收入激励和私人收益激励的增长型激励机制及其对地方政府行为影响的解释框架。马万里：《中国式财政分权经济增长导向型特征分析——兼论经济持续增长与社会和谐发展的体制约束》，《社会科学》2014年第9期。由于经济增长主要依赖投资规模的扩大，因此，放松环境管制吸引更多企业进驻辖区是地方政府的理性选择，为促进经济增长，地方政府的直接选择是增加生产性支出，扩大基础设施建设，创造良好的经济发展环境，用“自己的资本”促进经济增长；除此之外，地方政府还会通过各种形式的优惠政策招商引资，扩大辖区投资规模，用“外人的资本”加速经济增长。参见马万里：《经济社会非均衡发展：中国式财政分权下的“集体行动困境”及其破解》，《经济学家》2014年第11期。这是环境污染的机制之一；此外，环境治理支出周期长、见效慢、经济增长带动作用不明显，特别是既定的官员任期限制使地方官员更倾向于增加基础设施建设、商业服务支出等经济建设支出直接促进经济发展，公共支出结构的增长偏向导致环境治理支出不足，成为环境污染的机制之二（见图4）。然而，地方政府过度的增长亲和除了官员激励因素异化之外，地方政府行为法治化水平低、公众监督约束缺位等基础制度支撑体系的不完善以及纵向政府层级间经济增长考核和横向地方政府之间的标尺竞争是造成地方政府职能过度增长导向与环境监管困境的深层次原因，导致地方政府环境规制动力不足和环境污染治理支出过低，从而加剧了环境污染。

图4地方政府行为变异下环境污染的形成机制

四、地方政府与环境污染：实证检验

以上理论分析表明，降低环境准入门槛和环境污染治理支出过低是导致环境污染加剧的两个主要因素。为有效证明上述观点，本部分将通过实际案例和地方财政支出结构的经验考察进行实证检验。

1.地方政府放松环境监管

案例1：沙漠排污

为了加快地方经济发展，内蒙古和宁夏分别在腾格里沙漠设立腾格里工业园和中卫工业园区，园区内引进大量化工企业，这些企业为减少排污成本，在沙漠内部建立大型排污池，将未经处理的化学污水直接排入沙漠，而沉淀物则埋在沙漠里。而在沙漠低洼地带，一些黑色橡胶管道直接插入沙土里，通过渗透方式向地下排污，管道周边细沙呈黑色。《沙漠沦陷，中国污染新动向？》，http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.尽管习近平总书记亲自作出批示，内蒙古有关领导和部门也作出了相关处理，但据财新网记者2015年2月的实地调查，沙漠排污依然肆无忌惮，排污池被伪装成鱼塘，重度污染变本加厉，此外，工业园区安排专人组成巡逻队，以防本地人和外地人接近污染点。《航拍腾格里沙漠巨大排污池 盛满褐色水伪装鱼塘》，http：//wx.sina.com.cn/video/news/2015-02-13/092512231.html.

沙漠排污事件充分说明，地方政府和监管部门的保护伞作用是沙漠污染的真正元凶。据报道，2010年，腾格里工业园区实现GDP 11.59亿元，工业增加值4.59亿元，财政收入5252万元，数据来源：http：//view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2909.html.腾格里工业园也由此被称为大漠中崛起的奇迹。尽管央视早在2013年就对沙漠排污进行过曝光，但是污染企业依然在生产。最高检调查发现，监管部门“保护伞”是沙漠排污的帮凶，腾格里工业园区化工废水处理方式居然获得了内蒙古自治区环保厅的环评批复。对于地方政府而言，在GDP政绩和财税收益面前，环境保护已显得苍白无力。

案例2：厦门PX事件

2007年厦门市计划在海沧区兴建年产80万吨对二甲苯（PX）的化工厂，该项目号称厦门“有史以来最大工业项目”。尽管PX项目通过了国家环保总局的环评报告，但厦门大学化学系教授、全国政协委员赵玉芬则认为，PX属危险化学品和高致癌物，对胎儿有极高的致畸率，由于在PX项目中心5公里半径范围内生活的居民超过10万人，一旦发生极端事故或者危及该项目安全的自然灾害乃至战争与恐怖威胁，后果将不堪设想。在赵玉芬等105名政协委员和厦门市民的共同努力下，PX项目最终迁址。《厦门PX事件：民意考量政府》，http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.

尽管PX项目最后成功迁址，但在该事件的背后却折射出如下事实：首先，相对于环境污染而言，经济增长是地方政府首要职能。PX项目预计工程投资108亿元，每年可以带来800亿GDP。数据来源：http：//www.zj.xinhuanet.com/website/2008-04/11/content_12944203.htm.其次，在面临环境污染的时候，相对于经济增长，政府并未真正“尊民意、关民生”。尽管国际组织规定类似于PX这样的化工项目必须建在距离城市100公里以外的地方，但PX却落户到了距市区仅5公里的区域。最后，地方政府具有与污染企业同盟的内在倾向。在PX项目备受公众质疑的时候，厦门市政府有关部门与PX项目所属企业腾龙芳烃（厦门）有限公司联合在报纸上以答记者问的形式阐述PX项目的安全性，试图掩盖项目的危害性。

上述两个案例充分说明，在短期的晋升政绩和经济利益面前，环境污染并不是地方政府所要考虑的重点，尽管环境污染与民众生活和社会可持续发展息息相关。

2.地方污染治理支出过低

根据现行中央和地方环境治理支出分权，地方政府是环境污染治理的主要实施者。2008-2013年地方环保支出占全国环保支出的比重依次为95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%，上述数据说明，过度的环保支出分权使地方政府成为环境污染治理的实际主导者，环境污染治理效果完全取决于地方政府。然而，严格的环境管制和大规模的环保支出意味着辖区经济利益的受损，单纯依靠环境污染治理支出周期长、效果不明显，与GDP增长相比政绩效果不突出，而且还会导致经济利益受损，地方政府缺乏内在动力治理环境污染。因此，增长亲和下地方政府环境污染治理支出过低，治理效果不明显，甚至有加剧环境污染的可能。已有研究也证明了本文观点。参见崔亚飞、刘小川：《中国省级税收竞争与环境污染——基于1998-2006年面板数据的分析》，《财经研究》2010年第4期。数据显示，2008-2013年环保支出占地方财政支出的比重平均仅为3%左右，而经济建设性支出和行政管理性支出所占比重却高达近30%。这表明，与经济建设和部门消费相比，环境污染治理所受到的重视相对不足。与地方政府环保治理支出不足的总体趋势一致，分地区来看，2007-2012年东部和中部地区环保支出占地方财政支出的平均比重在2%～3%之间，东北和西部地区环保支出占地方财政支出比重在3%～4%之间。本部分数据来源：《中国财政年鉴》、财政部网站《全国公共财政决算数据》。从四大地区的数据可以看出，尽管东部地区是中国经济最发达、环境污染最严重地区，具备治理环境污染的财力基础，但是其环境治理支出却是最低的，这也进一步证明本文的理论假设，即严格的环境管制措施会导致本地区企业外流进而使本地经济利益受损。分地区数据说明，越是发达地区，其环境治理的动力越是不足。

而通过地方环境治理支出的结构则能更进一步反映出地方政府的环境污染治理情况。如表2所示，地方节能环保总支出中，环境保护支出为2149.07亿元，占总支出的比重为64.4%，其中，对环境污染治理效果最明显的污染防治和污染减排两项支出合计1219.39亿元，占总支出的比重仅为36.6%。

上述分析证明，在经济增长型激励下，地方官员不仅具有放松环境管制的内在动力，而且，对于环境污染治理也缺乏充分的积极性，上述两个方面综合影响的结果就是环境污染恶化。

表22013年地方环境治理支出结构考察（单位：亿元）

支出类别节能环保总支出3334.89 环境保护支出

2149.07；64.4%

其中：污染防治与污染减排支出

1219.39；36.6%环境保护管理事务161.91环境监测与监察39.70污染防治899.29自然生态保护223.75天然林保护160.51退耕还林281.01风沙荒漠治理38.67退牧还草24.09已垦草原退耕还草（款）0.04污染减排320.10能源事务支出

947.44；28.4%能源节约利用664.29可再生能源189.87资源综合利用87.38能源管理事务5.90其他支出其他节能环保支出238.38数据来源：财政部网站。

五、环境可持续发展下的政策建议

环境污染治理是一个复杂的问题，既有市场经济活动自身所不可避免的因素在内，亦有地方政府环境监管不力的政策因素在其中。本文研究认为，进一步深化改革绝不能仅仅局限于地方政府的视角，必须从中央政府层面对环境污染治理进行“顶层设计”，从地方官员的激励机制与制度建设两方面着手，实现地方官员的激励相容，从而达到预期的政策效果。

1.基于地方政府的视角

（1）矫正地方官员的激励机制。改革开放以后，“以经济建设为中心”成为全党和全国政治生活的中心，为实现经济快速发展，中央政府制定了一套以增长为核心的地方官员考核制度，通过经济增长绩效评价、决定地方官员的政治表现和政治晋升。参照中央对地方的做法，地方各级政府也依照经济增长绩效考核下级官员，从而使经济增长成为从中央到地方各级政府的工作重心。然而，这种“唯GDP主义”的缺陷就是，以环境污染为代表的增长效果不明显的工作得不到各级政府应有的重视，致使环境污染成为被过度滥用的“公共池”，结果是环境污染加剧。因此，要全面认识持续健康发展增长的关系，必须建立科学的政绩考核评价体系，引导各级政府官员树立正确的政绩观，不要简单以GDP增长率论英雄。参见中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本》，学习出版社、人民出版社，2014年，第58页。此外，在地方官员的考核中尽量增加辖区民众因素，将辖区社会认可和评价指标纳入官员晋升考核之中，从而增加社会公众对地方官员的影响，避免地方政府行为的变异。

（2）化解下管一级行政体制与官员道德风险的矛盾。中央政府之所以能够考核地方官员，关键就在于中国的行政管理体制是下管一级而非西方的政治平等，加之缺少“用手投票”机制和应有的外部监督与制约，导致行政下管一级实际上就是以官治官及其衍生的以官护官。当地方政府为完成中央的考核目标而推动经济增长时，中央和地方属于利益共同体，然而，除了中央的考核之外，地方政府还有自身的利益诉求，尽管环境保护符合中央的利益要求，却不是地方政府的目标，此时，便与中央的利益要求冲突，从而产生地方官员的机会主义和道德风险问题。除非中央政府通过行政手段严格要求地方政府，否则的话，地方政府很难真正治理环境污染。这就是“马拉松阴霾”和“APEC蓝”相继出现的真正原因。未来的改革必须强化地方官员的责任机制，除行政手段外，还应引入经济和制度机制，强化责任意识与惩罚力度，避免地方机会主义的产生。

（3）实现地方发展型政府向公共服务型政府的转型。矫正地方官员激励机制的同时，地方政府的职能重心也必须重塑，加快转变政府职能，从过分追求经济增长所产生的地方发展型政府向以促进经济社会均衡发展的地方公共服务型政府转变，保障地方政府职能的公共服务导向。

2.基于制度建设的视角

（1）调整财政体制，实现合理的环境支出分权。地方政府环境监管不力及其所导致的环境污染恶化与现行财政体制具有一定的关联性。在2008-2013年的中央环保支出中，中央本级支出所占比重仅为5%左右，对地方环保支出的转移支付却高达95%；而中央环保转移支付占地方环保支出的比重在50%-70%的区间内。上述数据说明，中央政府将原本该由自己承担的环保支出责任下放给了地方政府，而省级政府同样下放到市县基层政府，使市县基层政府成为环境污染治理的主体。未来的改革应提高中央环境治理支出的直接支出责任比重，负责治理全国性的和跨区域性的环境污染；同时，省级政府同样应该承担更多的环境治理支出责任，负责协调治理省内跨区域的环境污染。通过财政体制改革，明确环境污染的治理主体和责任承担者。

（2）强化公共监督机制作用。地方政府环境监管不力及其所导致的环境污染恶化还与地方政府所受到的监督问责有限有关。应加强人民代表大会在地方政府行政中的监督问责作用，由监督问责有限的地方政府向监督问责有效的地方政府转变，以矫正“用手投票”缺失导致的地方政府行为变异。

（3）提高地方政府行为的法治化水平。对于地方政府在环境监管和治理中的腐败行为必须加强惩治力度，避免地方官员和污染企业合谋，提高地方政府行为的法治化水平。

上述政策建议说明，环境污染治理不仅仅是解决地方官员激励导向问题，也涉及到地方政府转型，还要强调已有制度完善和制度建设问题。只有通过更加综合和有效的政策措施，才能激励和约束地方官员，防止地方政府放松环境管制，同时提高环境污染治理支出的规模和效率，从而实现环境治理效果。

六、结语：在和谐包容的发展中重现碧水蓝天

以高投资、高出口和高耗能为动力的传统经济发展模式的一个必然结果就是环境的高污染，王小广：《中国经济发展模式调整与战略思路》，《改革》2010年第8期。导致今日中国之“天不再蓝，水不再绿，祖国山河一片霾”，《中东部重霾达81万平方公里20城重度及以上污染》，《新华网》2014年2月22日。形成环境污染治理困境。而中国式分权下地方政府的过度增长亲和诱使地方环境管制行为变异成为环境污染加剧的政策因素。在经济增长型激励下，地方官员为获得GDP政绩、财税收入和私人收益而追求经济增长，与中央政府和污染企业形成“利益铁三角”，不仅具有放松环境管制的内在动力，而且，对于环境污染治理也缺乏充分的积极性，从而产生环境污染；而“以官治官”下的地方道德风险及标尺竞争则使环境污染成为被过度滥用的“公共池”而进一步恶化。

未来的改革绝不能仅仅局限于地方政府的视角，必须从中央政府层面对环境污染治理进行“顶层设计”，既要设计一套科学合理的地方官员考核机制，推动实现地方发展型政府向地方公共服务型政府转变，还要完善现行财政体制，强化人民代表大会的监督问责作用，提高地方政府行为的法治化水平。只有通过更加科学、更加有效的制度设计才能实现地方官员的激励相容，构建环境友好型和经济持续型发展模式，在注重经济发展的同时更加强调清洁环境的重要性，从而在和谐包容的发展中重现碧水蓝天。

作者单位：山东大学商学院

责任编辑：牛泽东