推动城轨交通用地综合开发

国土资源部土地利用管理司用地处处长_雷爱先

根据会议安排，我发言的主题是“城市轨道交通物业发展中的土地利用政策”，主要从现行土地利用政策的主要内容，城市轨道交通综合开发涉及的土地利用政策，以及促进城市轨道交通用地综合开发和节约集约利用的创新探索，谈一些个人观点，与大家交流。

经济社会发展和各项监审离不开土地这一载体。就某一个建设项目、某一个产业、某一领域而言，土地利用政策的实际含义就是能不能供应土地、供多大规模的土地、以有偿方式还是无偿方式供地、市场定价还是非市场定价、土地使用权可以转让出租抵押还是不能转让出租抵押。用土地利用的专业术语，土地利用政策就是供地政策、供地标准、供地方式、供地价格、土地权能的多因素组合。经过三十多年的改革，我国建立了较为健全、完善的国有土地使用制度，在包括城市轨道交通建设在内的各项经济社会发展中发挥了重要的制度保障作用。

就城市轨道交通用地的供地方式来说，现行《土地管理法》明确规定，城市基础设施用地可以划拨供应；在供地标准上，住房和城乡建设部、国土资源部、原铁道部2008年发布了《新建铁路工程项目建设用地指标》（建标【2008】232号），明确城际铁路用地可以参照该指标设计、立项、报批；在供地价格和权能上，城市轨道交通用地缴纳划拨土地使用权价款，取得划拨建设用地使用权。近年来，国家对城市轨道交通项目用地，做到了保障用地指标、实行划拨供应。

应该说，就单一用途的轨道交通项目来说，土地利用政策的保障作用是明确的，支持力度也很大。而城市轨道交通场站及周边土地利用，在土地利用政策上，是多种土地用途、多种供地方式、多种地价测算、多种权利类型上的综合运用。就需要多部法律法规政策的组合运用。《中华人民共和国物权法》136条规定：建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立；138条规定：工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院第55号令）第12条规定土地使用权出让最高年限居住用地70年，工业用地50年，教育科技文化卫生体育用地50年，商业旅游娱乐用地50年，综合用地50年。国土资源部发布的21号令（《协议出让国有土地使用权规定》）、39号令（《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》），详细规定了国有土地出让方案编制、地价评估和底价确定、公开出让程序等，通过市场配置土地资源的制度体系已经构建完成。城市轨道交通场站及周边土地利用，也应当符合上述法律规定。

因此，城市轨道交通建设和场站及周边的土地综合开发，在供地方式上，就必须面对划拨还是出让、招标拍卖挂牌出让还是协议出让的问题。在使用年期上，要解决轨道交通用地50年、商业开发用地40年、居住用地70年的统筹考虑问题。在地价评估和底价确定上，土地用途适用不同地价。在权利设定上，涉及地表、地上、地下土地使用权的分层设定、确权、登记、发证问题。

国土资源部高度关注城市轨道交通发展，各地积极研究土地配套支持政策。2008年，深圳市出让前海地块，开发内容既有轨道建设，也有商品房和保障性住宅开发，就是多用途的综合开发利用。去年以来，我们对北京、成都、长沙等地的轨道交通用地作过多次调研，与香港铁路有限公司就轨道交通＋物业开发的模式进行了座谈研讨。特别是，2014 年2015年的第24、25个全国“6.25”土地日宣传活动中，国土资源部邀请北京基础设施投资有限公司和香港铁路有限公司，就城市轨道交通物业开发中的节地技术、节地模式和节地效果作了宣传介绍。肯定地说，城市轨道交通站场及周边土地综合开发，极大地改善了城市交通和环境，提高了土地利用效率，提高了交通运行的效率。这种土地综合开发利用模式，无论对已有轨道交通场站用地的再开发再利用，还是对新建场站的综合开发利用，都有应用价值。

国土资源部高度关注城市轨道交通发展，各地积极研究土地配套支持政策。2 0 0 8年，深圳市出让前海地块，开发内容既有轨道建设，也有商品房和保障性住宅开发，就是多用途的综合开发利用

在城市轨道交通综合开发的土地利用政策上，政府部门可以从四个方面研究制定政策。

一是要将城市轨道交通场站及周边开发利用的土地进行一体化规划，通过一体化规划，完善交通组织、用地布局 和设施条件，增强轨道交通站场和周边地区的承载能力和服务功能，实现轨道交通与城市道路、公共交通一体化，确定综合开发中不同空间的功能和利用方式。形成交通设施无缝衔接、商业服务功能完善、居住环境适宜便捷的城镇土地综合利用新空间。一体化规划有利于提高土地利用效率，节约集约利用土地，是土地政策能否支持、多大程度上支持综合开发的重要因素。

二是要细化城市轨道交通用地综合开发的控制性详细规划并纳入供地方案。地铁城市轨道交通用地综合开发前期 研究包括区域功能定位、轨道交通与其它交通方式的接驳设 计、市政设施设备一体化设计、交通与商业等功能空间一体设计、车辆段和车站核心区高强度开发设计等内容。因此，要按照综合布局、立体开发、交通为基础、其它功能兼容的开发模式，提出街区控制性规划和地块控规中不同标高、不同功能的规划条件，满足可研、设计、招投标、土地出让等管理的需要。从土地利用管理上说，规划确定土地用途、供地方式、土地价格，是土地出让的前提。规划条件明确了，供地政策也就明确了。

三是创新土地供应和开发方式。要探索建立适应轨道交通站点、枢纽综合开发的土地供应方式和鼓励政策。对已有的轨道交通车辆段、站场用地，在地上或地下增加建筑面积和功能的，可采取协议出让办理土地供应。对新建的轨道交通车辆段、站场，应在满足交通功能的情况下，可以划拨、协议出让或租赁、招标拍卖挂牌出让或租赁、土地使用权作价出资（入股）等不同的供地方式。采取哪些供地方式，应视存量用地还是新增用地、单一用途还是综合用途、有竞争还是没有竞争等具体情况而定。在这里，我想就固有土地招标拍卖挂牌政策作两点说明。一是，作为固有土地资源的市场化配置制度和土地出让领域党风廉政建设的重要制度，招标拍卖挂牌出让在2005年写入中央纪委的文件，2007年写入《中华人民共和国物权法》。作为党纪和国法，招标拍卖挂牌出让制度不会因一个行业、一个领域的特殊性而作根本性的调整。二是，为服务于产业类型的差异性和土地用途多样性，土地供应方式是多元化的。在现行土地供应制度安排上，固有土地有划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等多种方式，每种方式有不同的适用范围和条件，不能简单地肯定一种供地方式否定另一种供地方式，以一种方式取代另一种方式。轨道交通建设用地供应也是如此。供地的土地只用于轨道交通线路、场站、车辆段建设的，可以划拨供地，进行商业、房地产等物业开发的，就涉及多种供地方式的选择和组合，很难泛泛地说必须划拨或协议出让或 招标拍卖挂牌出让，要具体项目具体分析、分类施策。

“当交易费用为正时，制度是重要的”，新制度经济学重要代表人物诺斯教授高度概括了制度对社会经济发展的极端重要性。积极探索创新城市轨道交通用地综合开发的土地利用政策，既是作为制度供应者的政府部门的职责，也是作为制度需求者的城市轨道交通建设主体的责任，只有制度供给有效地契合了制度需求，才会产生正效应。近年来，国家实施节约优先战略，国土资源部先后发布实施 《节约集约利用土地规定》（第61号部长令）和《关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发【2014】119号），要求各地国土资源主管部门研究制定地上地下空间开发利用管理政策，推进土地的多功能立体开发和复合利用。要求各地加大节地技术、节地模式的土地政策支持力度，在用地取得、供地方式、土地价格等方面，制订鼓励政策，加快构建节约集约用地的激励机制。

城市轨道交通用地综合开发，是一种典型的节地模式，符合节约集约用地的方向，可复制、可推广。我们将加大土地利用政策的支持力度，推动我国城市轨道交通建设土地节约集约利用，推进城市轨道交通物业加快转型，探索创新，实施可持续发展。