“双轨思路”是实现南海合作共赢的钥匙

吴士存

2014年11月，李克强总理在东亚领导人系列会议上指出，中国关于南海问题的“双轨思路”已经明确，即有关争议由直接当事国在尊重历史事实和国际法基础上，通过谈判协商和平解决；南海和平与稳定则由中国与东盟国家共同加以维持。中方的这一倡议得到有关各方高度关注与认可。

“双轨思路”的提出标志着中方处理南海争议的手法因应南海形势新特点发生了务实调整，从完全拒绝在任何多边场合讨论南海问题转向承认在有限多边场合讨论这一问题具有一定必然性。这既体现了中国政府政策的一致性和连续性，也不与东盟国家的态度和立场相抵触。

南海问题已经演变为争端方和利益攸关方的复杂博弈，域外国家的过度介入成为南海争议陷入僵局的根本原因。中国与东盟各国已经形成共识，即南海问题不是中国与东盟关系的全部。“双轨思路”进一步明确了这一点，也厘清了争端当事国和非争端当事国各自的权利和义务，可以有效规避非争端当事国卷入复杂领土主权争议、被迫选边站队的情况，更能有效遏制部分争端当事国借南海争议绑架东盟进而影响中国与东盟总体关系的企图。

“双轨思路”的首要任务是维护地区和平稳定。目前，随着南海局势的总体可控，落实“双轨思路”已经提上日程。落实的关键在于按照2002年中国与东盟十国签署的《南海各方行为宣言》精神，根据公认的国际法原则，推进协商谈判，和平解决争端。协商谈判是当事国政府和公众最易接受、引起震动最少也最具持久性的问题解决方式。回顾南海争端产生以来的发展历程，一个根本性的问题在于究竟是该由争端当事国直接协商谈判还是应诉诸第三方争端解决机制？从国际实践看，绝大多数陆地和海上边界的划定都是由当事国直接协商谈判解决的，1970年美国与墨西哥划定领海谈判、1993年英国与美国（英属安圭拉和美属维尔京群岛）划界谈判、2000年中越北部湾湾口内海域划界谈判就充分说明了这一点。

就具体操作而言，可考虑建立“双轨思路”下的“第一轨”和“第二轨”协调机制，实现“双轨”谈判并行的局面。就是由争端当事国组成“第一轨”、由中国与东盟国家共同组成“第二轨”，两个轨道上的协商谈判工作不仅并行不悖，而且可以相辅相成。目前，中国与东盟国家已在“第二轨”上就落实《南海各方行为宣言》建立起高官会和联合工作组机制，迄今为止共举办了8次高官会、12次工作组会议，达成了许多共识。近年来“第一轨”的谈判磋商进展缓慢，促进机制也较匮乏，直接当事国需尽快重启谈判磋商，弥补这一空白。

全面有效落实《南海各方行为宣言》，积极稳妥推进“南海行为准则”磋商，为有效管控南海争议提供制度化的保障，是中国与东盟各国为维护南海局势稳定、推动开展海上务实合作达成的重要共识。有关各方应加快“南海行为准则”磋商进程，争取早日开花结果。国内外一些舆论认为中国在“南海行为准则”问题上的真实态度是拖下去、拖“黄”它，其实这是一种误解或者蓄意歪曲。

落实“双轨思路”的另一主要路径是积极开展双、多边海上务实合作，这种合作能够增进政治互信、扩大利益契合点，并为妥处争议创造良好氛围，为最终和平解决争端、使南海成为和平合作之海所必不可少。作为海上争议解决前的临时性机制安排，共同开发是有关各方缓和争端的有效方式，具备丰富的政治、法律内涵，也积累了不少国际实践经验。鉴于南海问题的长期性、复杂性特点，短期内彻底解决争端恐不现实，但不管争议能否最终化解，抓住建设“21世纪海上丝绸之路”的契机，用好“中国—东盟海上合作基金”，由易到难地推进中国—东盟海上务实合作，最终实现以油气资源、渔业资源为主的共同开发与合作，仍不失为缩小分歧、管控摩擦、增进信任的有效途径。

4月9日，中国外交部发言人首次就中方在南海进行岛礁改扩建问题作出回应，指出在中方主权范围内进行的有关工程主要用于民事目的，将建设包括避风、助航、搜救、海洋气象观测预报、渔业服务及行政管理等方面的功能和设施，为中国、周边国家以及航行于南海的各国船只提供必要协助。各方应当注意到这一表态，认真思考其中蕴涵的合作可能。如果有关直接争议方能够在南海岛礁上开展旅游、气象等方面合作的试点，将对海上合作的整体推进产生积极影响。

（作者为中国南海研究院院长、外交部政策咨询委员会委员）