欧盟睦邻政策新动向：有好篱笆才有好邻居

陈旸

2015年3月4日，欧盟外交和安全事务高级代表莫盖里尼宣布，正式启动新版欧盟睦邻政策的修订工作，并就此发布咨询文件，向成员国及伙伴国寻访问策，力争今秋提出修改建议，年底推出新政。新一届欧委会主席容克上任伊始，就声称将修正该政策列为今年的工作重点。在启动仪式的发布会上，莫盖里尼也承认目前的睦邻政策有“消极的局限性”。在欧盟眼中，其睦邻政策内核失灵、外效失准，已到了非改不可的地步，亟需厘清界限、定纷止争，真正实现睦邻安邦的政策目标。

开端深藏隐患

欧盟睦邻政策成形于2004年。那一年，欧盟迎来中东欧十国的集体入盟，踌躇满志;那一年，是首份《欧盟安全战略》开始实施的第一年，它铿锵有力地宣布，“一个承担更大责任和更加活跃的欧盟”，将在国际舞台上拥有“更大政治分量”。顾盼自雄的欧盟，执著于自身的吸引力，为发展与周边国家关系，设计了一份过于自信，又过于吝啬的睦邻政策。

欧盟睦邻政策的设计理念具有附属性，难唱高调。事实上，欧盟睦邻政策是欧盟东扩的副产品，是基于地缘政治的考虑。中东欧十国加入欧盟，随之而来的是对自身东部边界安全的担心。与东部新邻国发展友好关系，则是欧盟避免东部动荡的风险、给予新成员国的“定心丸”。可见，该政策初衷是着眼于欧盟内部稳定、消化现有欧盟扩大的成果，睦邻政策指向的对象国反而成了陪衬。

欧盟睦邻政策的终极目标具有否定性，形同“画饼”。时任欧委会主席普罗迪曾表示，睦邻政策就是“给他们（欧盟周边邻国）所有的一切，除了欧盟机构”。这一盖棺定论令欧盟睦邻政策的一切“甜言蜜语”都显得苍白无力。欧盟制定该政策的另一个目的，是通过软实力，以自身模式引导改造邻国，提升欧盟国际影响力。将周边邻国排除在成员国资格之外，本无可非议，但欧盟又试图以此作为施展魅力的平台。如此举措，无异于许下堂皇的诺言，要人顶礼膜拜，最终却圈定人家“跟班”的身份，合谋计议时将人推至门外。这种改造难俘人心。

欧盟睦邻政策的运作模式具有过渡性，甄别不足。经过多年发展，欧盟与周边邻国的伙伴关系有一系列标准程序。从签署过渡期协议、协助设计制度改造开始，经过三至五年签署“联系国协议”，再由欧盟提供担保从欧洲发展银行获得贷款援助，到发表年度进步报告，貌似设计严谨，进退有据。然而，一方面该政策与欧盟扩大政策皆如出一辙，另一方面该模式对所有联系国一视同仁，所谓以欧盟为核心的“辐辏型”制度设计，对邻国千差万别的利益追求重视不足。

欧盟睦邻政策的内在驱动具有双向性，难以兼顾。该政策实际上由两部分组成，一个是针对东部邻国的伙伴国计划，涵盖乌克兰、白俄罗斯、格鲁吉亚、摩尔多瓦、亚美尼亚和阿塞拜疆六国，另一个是针对南部侧翼的“欧洲—地中海伙伴关系”计划，包括埃及、利比亚等十国。由于睦邻政策伴随着欧盟巨额资金的投入，该政策以东部还是以南部为重心遂成为争议焦点。从各自历史和地缘利益出发，法国和西班牙成为“欧洲—地中海伙伴关系”计划的首要发起者，波兰和德国则是支持“东部伙伴关系”倡议的主力，但实际上，两者缺其一，欧盟睦邻政策都将功亏一篑。

应对进退失据

2015年3月25日，欧委会发布睦邻政策相关国家的年度进步报告，莫盖里尼承认，“2014年欧盟睦邻政策遭遇诸多重大挑战”。欧盟在睦邻政策框架下，为改造邻国制定了长期发展策略，并提供资金和制度支持，然而欧盟提供的是在稳定环境下循序渐进的工具箱，但欧盟周边“这一圈朋友”则蕴藏着极大的不稳定，当危机突如其来，睦邻政策无力应对困局。

由“联系国协议”触发的乌克兰危机是欧盟睦邻政策心中永远的痛。美国政治学家米尔斯海默在他著名的《乌克兰危机错在西方》一文中强烈抨击了西方过于轻视国际政治现实主义理念，导致欧洲盲目地以为可以凭借法治、经济互联和民主等自由主义理念纵横天下。欧盟睦邻政策向邻国许以“3M”，即金钱、市场和流动性（Money，Market，Mobility），就要求邻国改弦易辙，完全没考虑到邻国所处的政治环境和可能遭遇的地缘政治风险。当克里米亚宣布“脱乌入俄”之后，欧盟与乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦迅速签订“联系国协议”，此举进一步激化矛盾，固化了欧俄的分界线。纸面上欧盟赢得了乌克兰，但却失去了俄罗斯，失去了东部边境的宁静，将来还可能背上东部伙伴国沉重的经济负担。

欧盟南邻改造计划名存实亡。欧盟给予地中海对岸的伙伴国一系列最惠国待遇，但却引其走入经济歧途，伙伴国大量投资于不擅长的纺织业，反对多边贸易自由化，低附加值产业比重过大，影响了升级换代，出口贸易未能有所作为。2011年“阿拉伯之春”爆发，欧盟在起初的错愕之后，迅速推出评估报告《应对变化中的睦邻关系》，加大资金投入和对“民主”的扶持力度。但时至今日，“欧洲—地中海伙伴关系”计划的诸多对象国不仅政治经济未见起色，而且在一系列混乱、冲突之中越陷越深。2014年利比亚内战愈演愈烈、叙利亚纷争久拖未决、“伊斯兰国”掀起新一波恐怖主义浪潮，大量难民涌入欧洲。2007年至2013年，欧盟投入了近20亿欧元用于保护边境，但只有7亿欧元用于改善难民庇护条件。而欧洲大陆反移民情绪逐渐蔓延，英、法、德等国都有反移民势力上升，迫害移民事件日益频密，欧洲开放的国际形象受损。与此同时，西亚北非的恐怖分子亦藉地缘之便，向欧洲渗透。实践证明，欧盟睦邻政策对邻国的政治改造能力有限，以致有学者慨叹“这是一场没有回报的投资”。

新政策将更贴近欧盟切实利益

当前欧盟睦邻政策的实质是将政治理念附着在经济交往之上，利用贸易强势地位，输出价值观，改造邻国。然而，当前的欧盟已不再意气风发，意大利总理伦齐在其欧盟轮值主席国任期内曾经说：“欧盟睦邻政策最大的挑战即是经济之外的理想愿景。”内忧外患之下，一个更加“内顾”的欧盟可能更顺乎其时。

欧盟维持睦邻政策扩张性的动力不足。其一，欧盟长期投入睦邻政策的资金有限。欧盟经济连遭金融、债务危机的冲击，几乎陷入停滞，财政政策执行日益严格。尽管在2014至2020年财政年度，欧盟仍将通过欧盟睦邻政策工具（ENI）投入154亿欧元的巨款用于发展睦邻政策，但随着欧盟与相关国家“联系国协议”的展开，以及乌克兰战后重建等工作，资金需求更加庞大。其二，欧盟需要时间消化、巩固联系国成果。欧盟目前已与乌、格、摩三国签署“联系国协议”，协助三国提升国力，改善经济任重道远。其三，不愿进一步恶化与俄关系，尽管目前与俄修复关系前景不明，但继续推动睦邻政策深入俄腹地也不现实。莫盖里尼强调：“欧盟与俄罗斯合作的大门一直开放。”其四，置身西亚北非冲突之外，防止引火烧身。日前，尽管利比亚内战有滑向深渊的迹象，但欧盟仍然决定，不向利比亚派遣一兵一卒，甚至不会动用共同安全与防务政策工具采取民事行动。欧盟邻国政策和扩大事务谈判委员约翰内斯·哈恩指出，新版睦邻政策遵循的原则将是“有差别、有重点、灵活性和可见性”。这意味着新的睦邻政策将更为务实，更贴近于欧盟的切实利益。近期而言，它将致力于守住既有成果，远离是非，扎紧篱笆，赢得“好邻居”。

面对记者关于“前任欧委会执行欧盟睦邻政策是否太过幼稚”的提问，莫盖里尼称不宜“过度批评”，但她也没有直接否认，而表示一切有待6月份评估报告的结果。雄心勃勃的欧盟睦邻政策面对接踵而至的挑战，从充满自信到陷入反思，转而寻求自身变革，欧盟深深地意识到，欧洲的命运将越来越依赖于其周边地区，而睦邻政策能否凤凰涅槃、浴火重生，将直接关系到欧盟作为一支国际政治力量的影响力。

（作者为中国现代国际关系研究院助理研究员）