“多规合一”技术整合模式探讨

■ 袁 磊/汤 怡

（1.云南师范大学信息学院，昆明 650500；2.西部资源环境地理信息技术教育部工程研究中心，云南 昆明 650500；3.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093）

“多规合一”技术整合模式探讨

■ 袁 磊1，2/汤 怡3

（1.云南师范大学信息学院，昆明 650500；2.西部资源环境地理信息技术教育部工程研究中心，云南 昆明 650500；3.昆明理工大学国土资源工程学院，云南 昆明 650093）

从“多规合一”技术整合的视角，分析了土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划等各类规划之间产生矛盾的技术根源，探讨了“多规合一”的内涵、技术整合的关键与核心内容，在此基础上提出了基于GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式三种技术整合模式，以期丰富当前“多规合一”的研究成果，为推动“多规合一”的实践工作提供参考。

“多规合一”；多规融合；规划协调；技术整合；模式

0 引言

规划作为对未来的一种谋划、安排、部署或展望，在引领经济社会发展、实现资源的有效配置中发挥了重要作用。因此，近年来国家层级和地方一级均形成了针对不同领域的各类规划。据统计，我国经法律授权编制的规划至少达83种[1]。但规划种类过多又造成了规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，失去了规划应有的意义和作用[2]。

在这一现实困境下，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划〔2014〕1971号），研究部署“多规合一”试点，探索土地利用规划、城乡规划、经济社会发展规划及生态环境保护规划等空间规划的融合问题。实际上，在此之前，一些地方政府已经意识到多头规划带来的不合理问题，并开始启动“三规合一”或“多规融合”的实践探索工作。例如，浙江省早在2007年便基于ArcGIS叠加分析功能对城市规划与土地利用总体规划进行了两规有效协调研究[3]；广州市于2012年开展了全市“三规合一”工作[4]；昆明市在《昆明市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中也提出了“五规合一”的构想[5]。学术界也从已往更关注于空间资源的合理配置与高效利用，转向环境容量控制、资源有效保护、生态承载力的研究，力求促进经济社会和人口、资源、环境的全面协调发展。这是科学发展的内在要求，更是“多规合一”的核心目标。

目前，基于“三规合一”或“多规融合”的多规协调研究多集中于规划体系、规划管理与组织方式、规划协调机制及规划协调实践方面的探讨[6]，但系统性的研究框架尚未建立，诸多研究还依然处于隔离式、分散化状态，尤其是专门针对“多规合一”技术整合体系的研究不多。因此，本文从“多规合一”技术整合的视角，分析现行各类规划产生矛盾的技术根源，探讨“多规合一”技术整合的关键与核心内容，在此基础上提出了几种技术整合模式，以期丰富当前“多规合一”的研究成果，为推动“多规合一”的实践工作提供参考。

1 “多规”矛盾的技术根源

“多规”是指国民经济与社会发展总体规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境与生态保护规划及其它相关的城市空间规划的统称[7]。

“多规”矛盾深刻而广泛。具体讲，“多规”矛盾主要存在于三个方面：(1)规划目标各不相同。例如，土地利用总体规划其目标主要体现土地利用的总体布局和安排，而城市总体规划的目标则主要确定城市的规模和发展方向[8]。(2)规划编制采用的标准（规划指南）不尽相同，造成了不同规划之间难以衔接。(3)规划实施管理制度也不尽相同，造成规划实施过程中“令”出多家。正是由于不同规划的规划目标、标准及实施管理制度的差异，使得各个规划从开始规划的那一刻起，在技术路线的确定、规划技术及实施手段的选择上便有了较大不同。

就“多规”矛盾的技术根源而言，主要是规划数据基础、规划技术标准、规划调控重点、规划空间范围及规划期限等多方面的差异所致。规划数据基础的差异主要体现在各类空间数据采用的基期、分类、空间坐标与精度的不同；非空间数据，如社会经济数据统计口径上的不同等。规划技术标准方面，不同规划因有各自正式成文的技术标准或行业默认的技术指南等，它们即使对同一问题的分析或预测往往采用的技术方法、数学模型、参数设置等也均不相同，其结果常常大相径庭。规划调控重点对不同的规划而言，更是天壤之别。例如，国民经济与社会发展总体规划注重于从全局宏观角度统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇经济格局；城市总体规划则根据工程地质、自然环境、资源条件等，并结合城市发展定位，对城市空间进行禁建区、限建区和适建区空间范围的划定；土地利用总体规划则根据区域经济社会可持续发展的要求，结合当地自然禀赋、经济、社会条件统筹安排区域各类用地，重点保护基本农田，控制非农建设占用农用地。这就导致了不同调控重点之下，即使对同一空间同一地块的功能定位也各不相同。在规划空间范围及规划期限的确定上，各类规划也存在较大差异，例如，城市总体规划一般为20年，近期规划期限一般为5年，规划范围则具有很大的随意性，一般由政府部门根据当地城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展需要划定；土地利用总体规划规划期限一般在10年以上，规划范围为区域内全覆盖的土地利用范围。以上技术面层的差异也是“多规合一”实践工作中需要着重研究和解决的问题。

2 “多规合一”技术整合的关键与核心内容

“多规合一”的实质是把各项规划涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划空间。因此，有学者将“多规合一”表达为“3+1”“3+2”“3+3”项规划合一。加号前面的“3”指土地利用总体规划、城乡总体规划、国民经济和社会发展规划，加号后面的“1”“2”“3”则指环境与生态保护规划及其他产业规划等，即通过“一张图”“一个信息平台”“一个协调机制”“一个审批流程”“一个监督体系”，达到“多规合一”[9]。

基于上述“多规合一”的基本内涵，其技术整合的关键可围绕以下几个方面内容开展。

(1)建立统一的数据基础，明确统一的指标体系。即在统一土地利用数据、规划用地分类、空间数据属性（坐标、精度）及社会经济数据等“多规合一”支撑数据的基础上，通过对区域各类规划的分析与评价，厘清影响各规划因素之间的共性与差异，并结合区域未来经济社会发展环境、趋势，统一影响未来规划的人口、经济、产出效益等规划指标体系。

(2)确定统一的空间规划范围，构建统一的空间规划形态。以某一区域空间范围为规划空间基准，综合考虑经济社会发展趋势、城镇空间增长边界、耕地保护要求、永久基本农田保护边界、生态保护红线、产业园区界线等，以反规划理论为支撑，构建统一的空间规划形态。

(3)协调用地分类标准，落实统一的用地功能。城市规划、土地利用规划、环境规划等根本或重要的规划对象便是土地，尤其是城市规划和土地利用规划，其根本目的都是要促进土地资源的合理利用。但实际规划中，城市规划以城乡规划部门的用地分类标准进行，土地利用规划则以国土资源部门的土地利用分类标准进行。因此，要实现“多规合一”尚需协调用地的分类标准，在同一规划空间中落实统一的用地功能。

(4)多方协调、求同存异，重构统一的空间管治体系。空间管治作为一种有效而适宜的资源配置调节方式，是当前空间规划管理的核心所在。由于不同类型的空间规划，往往有不同的空间管治分区，它们对区域空间发展实施着各自相应的管制、控制与引导对策。因此，实现“多规合一”，还必须考虑空间管治这一核心问题，才能避免陷入多规布局的混乱局面。重构统一的空间管治体系，需要着重考虑空间管治范围的一致性，空间管治指标的协调性和空间管治功能的协同性[10]。

(5)协调规划期限，形成统一的规划时序。为加强各项规划之间的衔接与协调力度，各规划编制部门应统一规划编制期限，并且其他相关专项规划也应在总体规划确定的规划期限内进行编制，不得随意更改[11]。

3 “多规合一”的技术整合模式

本文基于对“多规”矛盾的根源、“多规合一”基本内涵及技术整合的关键与核心内容的分析，结合前人的研究成果[12]，认为当前推动“多规合一”技术层面上可以在规划编制过程中充分吸收和利用3S空间信息技术、弹性规划及反规划理论与方法，以用地结构、空间布局与分区指导为纽带进行充分衔接，具体而言至少有3种整合模式。

3.1 以GIS技术为支撑的空间分析整合模式

无论是土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划，还是环境与生态保护规划及其他专项规划，首先，它们都涉及到大量的空间信息，如：经济发展区划、城市功能分区、各产业分布等经济社会方面的空间信息；植被、气候、土壤及水资源等生态自然资源分布信息等。其次，相同区域各类规划都是在基本特定空间范围进行。因此，推动“多规合一”，空间信息技术尤其是GIS技术的使用成为首选，作为GIS基本功能的空间分析成为实现“多规合一”的核心技术支撑。空间分析对于区域规划中经济社会要素的空间分布、自然生态环境要素的空间分布及各类规划空间管治与协同的空间分析具有重要的应用价值，与原有规划技术手段的综合运用，将为“多规合一”提供强有力的工具。

在GIS支持下，该整合模式对各规划涉及的空间要素及非空间要素进行综合处理与分析，形成“多规合一”综合数据库。以基本评价单元为最小分析单元，综合考虑区域经济社会发展目标、区域资源承载力、土地利用及自然资源现状、建设用地适宜性程度等，在强调每一个目标的同时，产生一个空间规划方案。然后，再以这些空间规划方案为“多规合一”整合蓝本，邀请规划所涉及的不同利益主体、不同领域专家学者针对不同倾向的空间规划方案提出自己的意见和建议。最后，由规划师进行汇总和协调，为“多规合一”整合内容提供方案基础和多种选择，经反复最终形成各方都能接受的区域规划协调方案。（参见图1）

3.2 以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式

规划是对未来的谋篇布局，“多规合一”的过程必然会受到许多不确定性因素的影响，有来自于规划系统外部的可控因素和不可控因素，也有来自内部的诸多不确定性因素。如果把“多规合一”方案看作是因变量（FA），影响“多规合一”的不确定性因素看作自变量(Xi)，则可以构建如下函数关系[13]：

公式（1）中，Xi代表影响“多规合一”的内部或外部多个不确定性因素，只要其中的任何一个因素发生扰动，就会导致整合方案做出相应的响应，这种响应的灵敏程度就是弹性。可见，在对不同领域各类规划进行衔接、协调或整合时，必须考虑整合方案的弹性问题，才能保证未来的整合方案对区域资源的合理利用和经济发展具有较强的指导性和适应能力。

弹性规划体现的是一种动态规划思想，它要求把规划工作的对象确定为动态的过程，并利用规划的实施对这种动态过程进行控制和引导。弹性规划的关键在于要对规划实施中规划对象的规模、方向和综合效益进行及时监测和评价。为了使整个规划系统内部各个环节能够在一定余地内整体配合、自我调整，同时又能够使系统整体随外界环境的变化而发生相应变化（即需具备自适应能力），因此，弹性规划更加强调在不同时间阶段，需要通过不断的信息反馈、修改再反馈的过程，其目的是要建立“目标体系——方案选择——实施——反馈修改——再实施”的弹性控制规则。

图1 基于GIS的“多规合一”整合模式

弹性规划理论与方法不仅使各类规划在编制过程便预留了一定的弹性浮动空间，而且还能够实现对规划的实时动态监测。因此，采用这种理论与方法来指导规划编制，规划中的指标数量、用途管制及空间布局等机动灵活性就会增强。可见，弹性规划能够为“多规合一”整合模式技术创新提供较好的理论与方法支撑。

例如，“多规合一”中，其中一个核心问题便是要在划定城镇周边永久基本农田的基础上，充分考虑城市发展趋势和要求，明确城镇空间增长边界。弹性规划理论对于这类问题的解决具有自己独特的优势。

如图2所示，采用弹性规划理论对城镇空间增长边界进行控制，只要规划的城镇在弹性指标规模以内（图中黑色部分），便可在城镇空间增长边界弹性控制区范围内进行任意空间位置调整。如图中a，b，c都是符合规划的用地布局，而图中d则突破了城镇空间增长边界弹性控制区范围，是不符合规划的。这种规划整合模式便于为未来的经济社会的发展预留了足够的可调空间。

图2 城镇空间增长边界的弹性控制

3.3 以反规划理念为控制的空间管治整合模式

“反规划”（Anti-planning）并不是反对规划，而是相对于传统城市规划理论而言的一种物质空间的规划方法论。基于传统规划理论的观点，如果把“城市与环境”比作“图与底”的关系的话，就是把城市当作“图”、环境当作“底”开展规划设计；而“反规划”理论则是把“图”与“底”进行易位，将环境作为“图”先行设计。“反规划”理论注重调强地域景观的真实性和生命土地的完整性，体现了保护优先的理念。

本文基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式的要义在于：“多规合一”的过程中，我们不仅关注各个规划对象本身，而更加关注区域永久基本农田边界、生态红线等这类关系人类生存发展所必须的、需要恒常不变的保护空间。在对这类保护空间进行足够预留的基础上，接着再去考虑建设用地等其他用地的开发利用与时空布局问题。基于“反规划”的“多规合一”空间管治整合模式，凸显了人类对自身可持续发展的生存需求，符合“多规合一”划定生态、生活、生产空间，优化国土开发利用保护格局总体目标的要求。

4 结语

本文分析了土地利用总体规划、城市总体规划、国民经济与社会发展总体规划等各类规划产生矛盾的技术根源，探讨了“多规合一”技术整合的关键与核心内容，从“多规合一”技术整合的角度，提出了以GIS技术为支撑的空间分析整合模式、以弹性规划手段为引导的空间弹性整合模式和以反规划理念为控制的空间管治整合模式三种技术整合模式。

然而，由于各类规划本身在编制、实施过程中往往受到社会、经济、政治等多重内在和外在因素的综合影响，要真正实现“多规合一”，仅凭技术支撑是远远不够的，还需要“多规合一”协调机制、实施、管理等其所处“环境”的深刻变革。同时，作为“多规合一”技术实现途径的前期探讨，目前仅基于已有的理论或技术手段提出几种技术整合模式，下一步将着重通过“多规合一”实践案例以完善研究成果，从而反过来更好地指导“多规合一”的实践工作。

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Technology Integration Mode with Regard to “Multiple Planning Integration” Province

YUAN Lei1,2, TANG Yi3
(1.School Of Information Science and Technology of Yunnan Normal University, Kunming 650500, China; 2. Engineering Research Center of Western Resources,Environment, andGeographic Information Technology, Ministry of Education, Kunming Yunnan 650500, China; 3. Faculty
of Land Resource Engineering of Kunming University of Science and Technology, Kunming Yunnan 650093, China)

This paper analyzes the technical rootstocks of the contradiction generated among overall plan for land use,urban comprehensive planning,and general plans for national economic and social development with a view to integrating the multi-planning. It also discusses the contents, the key and core content of technology integration. On this basis, this paper introduces three models of the integration, these are: spatial analysis based on the GIS technology, space elastic guided by f exible planning, spatial governance controlled by anti-planning"theory so as to enrich the current research f ndings and providing a reference for the practical work.

multiple planning integration;planning coordination; technology integration; model

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0047-05

2015-03-23；

2015-04-25

云南师范大学博士科研启动项目（01000205020503063）；国家自然科学基金（41161062）；云南省社会发展科技计划项目（2012CA024）

袁磊（1977-），男，河南省潢川县人，云南师范大学信息学院讲师，理学博士，主要从事GIS理论与应用、国土空间规划方面研究。