基于地租理论的短期矿业用地补偿标准研究

■ 郑娟尔/章岳峰/冯春涛/袁国华

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；3.浙江省土地整理中心，杭州 310007）

基于地租理论的短期矿业用地补偿标准研究

■ 郑娟尔1,2/章岳峰3/冯春涛1,2/袁国华1,2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京 101149；3.浙江省土地整理中心，杭州 310007）

采矿临时用地补偿标准不统一不利于采矿用地制度改革试点的推进。矿业用地包含土地和矿两种不同属性的要素，其补偿问题具有特殊性。短期采矿用地补偿金的实质是使用地表或地下空间的地租、地上物及环境损坏补偿，具体包括土地补偿费、地上物补偿费、环境破坏和地力下降补偿费。文章提出了各部分的计算方法，结合对广西、山西、鄂尔多斯的临时采矿用地补偿标准的调查研究情况，提出相关建议：短期采矿用地补偿标准可采取企业和农民自主谈判，政府提供指导价的方式，也可由政府制定统一标准执行。

矿业用地；补偿；地租；临时用地

1 问题的提出

我国现行法律法规在矿业用地准入方面的制度设计是不够完善的，特别是集体土地上的采矿权只能通过“征地”再出让的方式来获取地权的规定，不仅单一，且面临高额的交易成本[1]。为此，实践中的矿山企业主要通过租赁方式获取土地，即矿山企业通过与原土地权利人签订租赁协议，支付补偿费而使用土地。根据2012年初国土资源部执法局开展的矿山企业采矿用地摸底调查结果，全国有合法采矿权证的采矿用地中，违法用地约10.05万宗，占采矿用地总宗数的44.75%[2]。在一些省份，违法用地的比例更高[3]。为完善采矿用地制度，国土资源部开始探索采矿用地制度改革试点，最早是广西，随后，山西、内蒙、辽宁等地也积极跟进。露天采矿用地制度改革试点的核心是允许符合一定条件的露天矿通过临时用地方式获取采矿用地。临时用地是官方办理用地手续的称呼，其本质是通过短期租赁方式获取采矿用地。

根据笔者对山西、广西、内蒙等地调研掌握的情况看，露天采矿用地制度改革试点总体进展顺利，实现了政府、企业和农民的多方共赢。存在的问题也不少，其中一个问题就是对短期采矿用地补偿金的性质和客体认识不清，补偿标准不统一，易引发社会问题。李新（2013）提供了一个短期采矿用地的案例纠纷[4]，见专栏1。在这个案例中，企业没有依法取得采矿用地使用权，但农民、集体经济组织、企业和乡政府通过租赁解决了这一问题。矛盾的触发点是补偿金。这其中，需思考的问题有两个：一是短期（临时）采矿用地补偿费（租金）的性质是什么？包括哪些内容？二是矿产品价格上涨后，补偿费（租金）该不该上涨？

2 矿业用地补偿的特殊性

矿业用地蕴含了两个不同属性的要素：矿和土地。前者是可耗竭资源，后者是可再生资源。矿业用地的租用（征用、征收）和补偿有其特殊性[1]：

第一是谈判主体的特殊性。这一特性由矿业用地的位置固定性和唯一性衍生而来。由于矿产资源座落的固定性，矿业用地供求市场非常特殊，“买者”和“卖者”都是固定的。拥有这一地段采矿权的企业只有一家；企业只能和这一地段的土地所有人（使用权人）谈判，反之亦然。

第二，矿业用地会占用和破坏土地，尤其是采矿活动，需占用大量土地。一些矿产资源开采还会产生地面裂缝、变形及地表大面积塌陷破坏等[5]。采矿用地补偿要考虑这种破坏性。

第三个特殊性由矿产品价格波动剧烈特殊性衍生而来。一旦矿产品价格显著上涨，矿业用地补偿纠纷就容易发生，有时甚至造成严重的矿群矛盾。专栏1所列举案例就很好地说明了这一点。

专栏1

一个采矿用地纠纷的案例例

2006-2012年，吉林省通化市某大型股份制冶铁企业通过吉林市某乡政府协调，与某村签订了土地租赁协议，租用土地800余亩，租用年限10年，并约定了期满续约条款。随着铁矿石价格逐年上涨，村民们要求提高租金，遭到拒绝后，又要求收回土地，并阻碍生产和运输，乡政府反复协调，双方始终不能达成一致。最终，该村的100多名村民将乡政府告上了法庭。

3 矿业用地补偿金的理论分析

3.1 矿山地租与资源租

亚当・斯密认为矿产品产出物和位置对地租十分重要，如果一些矿只能够支付工资劳动、偿还开矿资本并提供普通利润，那么这种矿就不能产生地租[6]。大卫・李嘉图的观点与亚当・斯密相同[7]。马克思指出，“真正的矿山地租的决定方法，和农业地租是完全一样的”[8]。相比较而言，约翰・穆勒对矿山地租做了深入分析，他强调随着矿山丰饶程度的不同，条件较优的矿山具有级差租。但由于矿山数量较少、不同矿山品质差异不相连和需求巨大等原因，矿产品具有稀缺性，从而使最坏矿山也产生稀缺租[9]。马歇尔（2005）指出“矿山地租与田地地租是以不同的原理来计算的。佃农在契约上可以订明归还与原来同样肥沃的土地，但矿山公司则不能这样做；佃农的地租是以一年计算的，而矿山的地租主要是由‘租用费’构成的，这种租用费是按照从自然的蕴藏中所取出的物品之比例征收的”[10]。

蒲志仲在1997年《矿山地租论纲》一文中指出“矿山地租实际上是矿山之矿产资源所有权转让价格”。他认为决定矿山地租的矿产资源价值应是因矿产资源消耗而必须付出的资源消耗补偿性再生产社会必要劳动[11]。2008年，蒲志仲指出矿产资源租是矿产资源所有者所获得的矿产资源价值，级差租和稀缺租并不是矿产资源租的两个组成部分，而是矿产资源租的两种特性[12]。帕萨・达斯古普塔(2010）指出，矿产资源的市场价格由两部分组成：开采成本和地租。如果已知的可利用矿产储量很大，原始地租与开采成本相比会比较低，随着矿产因开采而逐渐稀缺，地租将占优势[13]。事实上，他在这里所指的地租是矿租。雷利・巴洛维（1989）地租理论认为，契约租是承租人为占用别人的房地产而实际支付的款项；经济租可以看作是由于意外的需求或供给状况，在短期内可获得的经济剩余[14]。

笔者认为矿产资源有绝对地租和级差地租。矿产资源的级差地租由矿产资源的稀缺性衍生而来。同绝对地租一样，矿产资源绝对地租也属于资源所有者。在我国（包括世界上大部分国家），矿产资源归国家所有，土地所有权人并不享有位于其土地下的矿产资源。因此，矿产资源绝对地租属于国家。矿产资源级差地租包括两部分：第一是由于社会对矿产品的需求上升，导致劣等矿山也投入了开采，从而使优等矿山产生了地租；第二是由于政府或企业对矿山进行投资改善等，导致矿产品生产成本降低，从而产生级差地租。和土地不一样，由于矿产资源的可移动性，矿租由供给和需求共同决定。因此，第一部分地租的产生不是所有权人“努力”换来的，理应归社会所有。第二部分应归投资人和资源所有者共享。矿产资源租主要体现为矿产资源勘探开发的各种税费。

当土地所有权人与矿产资源所有权不属于同一个主体时，而且仅当矿产品的价值扣除劳动工资、偿还开矿资本（包含税费）和普通利润等各项后，其总价值还大于零，才能产生地租。如果由于社会上对矿产品的需求减少，导致矿产品价格下跌，矿产品销售所得在扣除劳动工资、偿还开矿资本和普通利润后，总价值已低于零，则这块土地实际上已无法产生地租。如果这时契约租已定，则企业实处于亏损状态。如果长期处于这种状态，企业会选择停止采矿，也不再向土地权利人租地。从这一点看，诚如亚当・斯密、马克思所说的，矿业用地的地租与其他地租是一样的。如果土地所有权人和资源所有人一致，矿山地租就包括资源租和地租两部分。如果土地所有权人与矿产资源使用权人不一致，开矿企业既不是矿产资源所有权人，也不是土地资源所有权人，那么它为了开采矿产资源，既要向资源所有者支付资源租，也要向土地所有权人或实质上的土地所有权人支付地租。

根据地租产生的根源，可以理解的一点是，如果矿产品价格持续上涨，则地租上涨（矿租也上涨，但这不在本文研究范畴之内）。当租地契约到期后，土地所有权人有权要求提高租金。如果矿产品价格经常上下波动，意味着经济租经常波动。此时，如果契约租是定期签订模式，则契约租可能不变。但如果契约租也是浮动制，也就可以经常波动。但为节省交易成本，一般契约租在一个时期内都是固定的。

据上，矿业用地地租的高低受矿产品价格高低的影响。如果两宗土地相邻，都用于种植同种农作物，每年产出相同。其中一块土地地下蕴藏的矿产资源品位更高，开采更便利，矿产品价值更高，则农民有权要求更高的地租。这其实就是马克思所说的“垄断地租”。当然，现实生活中，信息是不对称的，两块土地的契约租也可能相同。

3.2 短期采矿用地补偿费的组成

从未来矿业用地制度改革的方向看，对于采矿周期短的，以临时用地方式为主要表现形式的短期租赁制是一个趋势。为此，本文重点分析短期（临时）采矿用地补偿费的性质、结构和计算方法。根据上文的分析，基本可以明确，如果采矿企业通过与农民签订短期（临时）用地协议的方式来获取采矿用地，那么，其支付的是短期内使用地表（露天采矿）或地下空间（地下采矿）的租金。如果土地使用还造成了对土地及地表作物的破坏，则还应给予补偿。这其中还有一个风险问题需要考虑，但风险的估价问题比较复杂，留待以后去完成。综上，短期（临时）采矿用地的补偿价格，或者说租赁价格应包括以下三部分：

第一部分是矿业用地使用期间，土地权利人临时失去土地使用权的补偿。这部分补偿实际是地租。租金的确定可通过两种方式来实现：一是企业与农民通过谈判来实现。二是选择一个参照标准作为补偿标准，如通过计算“农业年产值×使用年限”来得到。

第二部分是因资源勘查开采导致地上物无法收割或拆除地上物的损失补偿。补偿标准可通过“农作物产量×农作物市场价格”得到，建筑物部分通过重置成本法或按国家标准进行补偿。采矿临时用地补偿费的确定见图1。

第三部分是因资源勘探和采矿占用土地造成地力下降或环境破坏的补偿。可采用重置成本法进行计算，也就是使环境和地力恢复至原始状态所需的成本。

现在让我们再回到李新（2013）的案例。当矿产品价格上涨时，农民有没有权利要求上涨租金？回答是“有”，因为这是地租的一部分。虽然我国实行的是集体土地所有制，但实际上，产权的实际控制权在农民手上，土地使用权或承包经营权，其效力实质上与土地所有权无异。根据地租理论，矿产品价格上涨时，地租也会上涨，土地所有权人有权得到这部分地租。上文所说的利用“农业年产值×使用年限”来确定补偿金的办法只是一个贪图便利的计算办法。按此标准签订的租金是契约地租，并不一定等于理论地租。假定租约合同签了两年，租约到期后，矿产品价格显著上涨，理论地租显著上涨，农民有权利要求提高契约地租。当然，如果矿产品价格显著下降，企业也是有权利降低补偿标准的。

图1 采矿临时用地补偿费的确定

4 实践中的采矿临时用地补偿标准

4.1 广西壮族自治区采矿临时用地补偿标准

广西壮族自治区是我国最早开展采矿用地方式改革试点地区。以广西平果铝土矿采矿临时用地为例，在补偿标准方面，政府、企业与农民经过了几轮讨价还价和博弈，其最终补偿标准见表1。这个补偿标准中包括了企业失去土地使用权期间的土地补偿费、青苗补偿费、地力恢复补偿费等，基本验证了前文的理论研究结果。

4.2 山西省采矿临时用地补偿标准

2010年，国土资源部和山西省人民政府签订了“创新矿业用地管理机制合作协议”，允许山西省开展露天采矿用地改革试点，并规定“用地的补偿参照临时用地或国有土地租赁标准计算。在当地市、县政府统一组织协调下，由采矿企业与相关农村集体经济组织或土地承包经营权人按照平等协商的原则签订协议，按照协议约定进行补偿。”根据笔者的调研，山西省各地在临时用地补偿方面标准各异。

表1 广西平果铝土矿采矿临时用地补偿标准（2012年）

中煤平朔集团是山西省最早开展露天采矿用地改革试点的公司，该公司按当地建设用地征地标准（19倍）进行补偿。此外，还根据年龄段对农民给予补贴、解决就业或社保问题。除中煤平朔集团外，山西省另外10座矿山也于2012年12月25日开始进行露天采矿用地改革试点。笔者调研了其中的几座，发现其补偿标准和补偿方式有所不同。如山西省广灵县的一个矿业公司与村委会签订了9年的临时用地合同，补偿标准为1000～1200元/亩・年。

4.3 鄂尔多斯市采矿临时用地补偿标准

鄂尔多斯市各旗、区人民政府参照本地区的土地征收标准，制定了《临时占用土地补偿安置方案》，确定了相对较高的补偿标准。如东胜区人民政府规定露天开采煤炭资源临时占用土地补偿标准为：水浇地15000元/亩，旱地6000元/亩，下湿地8000元/亩，人工草地2000元/亩，林草地5000元/亩，荒地3000元/亩，实行一次性货币补偿[15]。实践过程中，个别矿山为尽快拿地，往往私下和群众协商，以高于批准的补偿标准取得矿业用地，每亩补偿多达十几万元[16]。

5 思考与建议

在广西案例中，政府认为“农民暂时失地的时间只有4年，但却得到了19倍（水田）的补偿，可以使农户较好地安排4年的生计”。从表面看，这种补偿似乎对农民大大有利，但如果考虑采矿对土地肥力的破坏、农民要承担的风险等，这种补偿是否让农民“赚了一笔”，又是很难说的。实际上，没有多少生产力的农业用地，即使名义上已经还地，实际上还是一种失地状态。因此，矿山企业要支付的租金必须高于实际用地期限的补偿费，并包含土地功能损失补偿费。广西壮族自治区政府也认识到了这一点，让企业支付生物复垦补偿费和地力恢复补偿费。这是值得肯定的，而山西省一些矿山临时用地采取的“用几年补几年”的做法，对农民可能是不公平的。

基于上文的理论分析和实践调查，笔者认为，中央政府无须对各地短期采矿用地补偿费具体标准加以严格规定。短期采矿用地补偿标准管理权是省级以下人民政府。理论上，补偿金的第一部分——土地补偿费是地租，因此，其标准应由矿山企业和农民在自愿平等的前提下共同商定。对于“青苗和附着物补偿费”，政府可加以统一规定。而对于第三部分“采矿破坏土地补偿费”，考虑到农民对采矿破坏土地的信息掌握不够充分，可由政府视资源开采对土地的破坏程度而定。综合来讲，有两种短期采矿用地补偿标准的执行方案供地方政府选择：一是补偿标准主要由企业和农民在自愿平等的基础上商定，政府可根据当地的风俗习惯、土地使用期限、采矿对土地的破坏程度、建设项目征地补偿标准等制定一个指导价，供企业和农民谈判时参考；二是政府直接给予一个统一的补偿标准，这就意味着政府在短期采矿用地补偿问题上起主导作用。

[1] 郑娟尔,付英,冯春涛,等.地权细分及可实施性与采矿用地制度改革[J].国土资源科技管理,2014, 31(2):113-117.

[2] 中国土地矿产法律事务中心,国土资源部土地争议调处事务中心.矿业用地管理制度改革与创新[M].北京:中国法制出版社,2013:80.

[3] 李超峰.论我国矿业用地存在的问题及对策:以辽宁省为例[J].中国矿业,2012,21(9):1-4.

[4] 李新.矿业用地纠纷实务研究[D].哈尔滨:黑龙江大学,2013:9-10.

[5] 郑娟尔,袁国华.我国矿区土地破坏现状和整治新机制研究[J].中国国土资源经济,2013(3):44-48.

[6] 亚当・斯密.国富论(第三卷)[M].郭大力,等,译.北京:商务印书馆,1983:158-159.

[7] 大卫・李嘉图.政治经济学及赋税原理[M].周洁,译.北京:华夏出版社,2005:44.

[8] 卡尔・马克思.资本论(第三卷)[M].中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译.北京:人民出版社,1975:873.

[9] 约翰・穆勒.政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用[M].赵荣潜,等,译.北京:商务印书馆,1991: 538-541.

[10] 马歇尔.经济学原理上卷[M].朱志泰,译.北京:商务印书馆,2005: 215-216.

[11] 蒲志仲.矿山地租论纲[J].经济学情况,1997:4-10.

[12] 蒲志仲.矿产资源租若干问题探讨[J].经济经纬,2008 (1):129-131.

[13] 尼斯,斯威尼.自然资源与能源经济学手册(第三卷) [M].北京:经济科学出版社,2010:328-329.

[14] 雷利・巴洛维.土地资源经济学——不动产经济学[M].谷树忠,译.北京:北京农业大学出版社,1989:100-101.

[15] 鄂尔多斯市国土资源局网.鄂尔多斯市贯彻实施露天煤矿采矿临时用地试点工作调研情况[EB/OL].(2014-02-28[2015-05-17]. http://ordos.nmggtt.gov.cn/gzdt/zxdt/201405/t20140508_131792.html.

[16] 国家土地督察局北京局.内蒙古自治区鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点情况调研报告[R].北京:国家土地督察局北京局,2013.

Study on Compensation Standard of Short-Term Mining Land Use Based on Rent Theory

ZHENG Juaner1,2, ZHANG Yuefeng3, FENG Chuntao1,2, YUAN Guohua1,2
(1.Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 2.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment, Ministry of Land & Resources, Beijing 101149, China; 3.Zhejiang Land Consolidation and Rehabilitation Center, Hangzhou Zhejiang 310007, China)

Nowadays, the compensation standards of temporary mining land use are not uniform, which is not conducive for the reform of mining land use system. Mining land contains two different elements which are land and mineral properties respectively, while the compensation issue is unique. Short-term mining land compensation is rent for the surface or underground space, compensation for objects overground and environmental damage in essence, which include the compensation for land use, objects overground, environmental destruction and fertility decline. In our study, we present a calculation method for each part mentioned above, and take the compensation standards of temporary mining land use in Guangxi, Shanxi, Ordos as case study, and promote the relevant recommendations: Enterprises and farmers can take independent negotiations for compensation standards of short-term mining land use, the government can not only provide guide price but also develop the uniform standards.

mining land; compensation; rent; temporary land use

F061.6;F062.1

C

1672-6995（2015）08-0042-05

2015-05-18；

2015-06-19

2013年国土资源部软科学研究项目：资源型城市城镇化进程中土地利用政策研究（201306）；中国地质调查局地质调查工作项目：全国矿产卫片遥感解译（1212011140025）

郑娟尔（1980-），女，浙江省余姚市人，中国国土资源经济研究院副研究员，土地资源管理专业博士，主要从事土地经济和环境经济研究。