我国自然资源节约集约利用制度改革策略探析

■ 石吉金/林健宸

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

我国自然资源节约集约利用制度改革策略探析

■ 石吉金1/林健宸2

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京理工大学管理与经济学院，北京 100081）

健全自然资源节约集约利用制度，是建立完善的生态文明制度体系的重要途径。我国自然资源节约集约利用制度主要包括节约利用制度、集约利用制度和综合监管制度。目前尚存在规划管控不够、标准规范不严、市场配置不足、考评机制不健全和监督体系不完善等问题。建议通过加强规划引导控制、健全利用标准、完善激励约束机制、优化考核评价机制、加强监管制度建设等措施，对我国自然资源节约集约利用制度加以完善。

自然资源；节约集约；制度；综合监管；规划引导；标准规范；考评机制

当前，我国正处于新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展时期，对自然资源的需求日益增大，但资源粗放利用进一步加剧了供需矛盾。针对严峻的资源供需形势，党的十八大报告提出，要“全面促进资源节约”，“要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益”。十八届三中全会进一步明确，要“健全能源、水、土地节约集约使用制度”。因此，全面完善自然资源节约集约利用制度，并建立严格的实施机制，是落实中央有关要求，缓解资源瓶颈，落实节约优先战略，推进生态文明建设的重要途径。

1 自然资源节约集约利用制度的内容

自然资源节约集约利用的核心内涵包括两方面：一方面是节约资源，主要通过系统政策法规和综合技术手段，减少经济社会发展对自然资源造成不可逆的消耗，强调总量控制，突出利用效果；另一方面是集约资源，主要是通过增加生产要素投入、更新技术方法等措施，提高资源利用强度和效率，强调质量提高，注重利用方式。一般地，资源集约利用必然促进资源节约利用，前者是后者的主要手段。基于以上内涵，自然资源节约集约利用大致包含三方面制度内容，即节约利用制度、集约利用制度和综合监管制度（详见图1）。

1.1 节约利用制度

节约利用制度注重从“量”上进行源头严控，基本制度是规划管理和总量控制。资源规划作为顶层设计，具有鲜明的战略性和长久性，是未来一段时间资源利用规模和方式的总纲，其科学性及落实程度对资源节约利用具有统领作用。目前，我国单门类资源均有本领域资源规划，如土地利用总体规划、矿产资源规划、水资源综合规划、森林资源规划、草原规划、海域使用区划与规划等。此外，多数资源建立了总量控制制度，如建设用地总量控制、稀土矿和钨矿开采总量控制、流域和区域取用水总量控制、森林限额采伐、围填海造地年度计划等，对全面落实节约优先战略发挥了重要促进作用。

1.2 集约利用制度

图1 自然资源节约集约利用制度体系

集约利用制度突出从“质”上进行全过程管控，基本制度包括标准控制、经济调节等。准入标准是资源审批、供应、利用评价考核和供后监管的重要政策依据和制度规范，是促进转变资源利用方式和经济发展方式的有效措施。部分单门类资源已初步建立实施了集约利用标准体系，如土地使用标准、节水标准等。经济调节主要通过运用资源税费金和价格杠杆，促进资源节约集约利用，如土地出让金、矿产资源补偿费、水资源费、阶梯水价、海域使用金等。

1.3 综合监管制度

综合监管制度强调从“量”和“质”上进行过程监管和结果考评，基本制度包括监测监管、激励约束、考核评价等。监测监管主要通过开展调查评价和动态监测，掌握资源实际利用状况，并加强督促检查工作，如建设用地节约集约利用评价、土地督察、森林资源监督等。激励约束制度主旨在于运用行政、经济等手段对资源节约集约利用效果好坏进行奖惩，并实现与考核制度相结合，形成正确导向，提高资源节约集约利用意识。

2 我国自然资源节约集约利用制度存在的问题

近年来，为实现促进资源节约集约利用，国家有关部门和地方政府从规划计划、定额标准、评价考核等方面做了大量工作，初步形成了有利于资源节约集约利用的制度框架体系。然而，与党的十八大、十八届三中全会对资源节约集约利用的有关要求相比，仍存在较大差距，主要表现在以下几方面。

2.1 未发挥规划对资源利用的源头管控作用

目前，由于各单门类资源规划之间以及各单门类与相关经济社会发展规划间缺少协调和衔接，造成资源规划不仅没有发挥“源头严管”的作用，更难以发挥统筹资源利用经济效益、生态效益和社会效益的作用。以土地资源为例，由于在资源开发、投资建设等方面缺乏统筹，盲目发展各类开发区和推进城镇建设，致使发生用地空间布局重叠、散乱和用地效率低下等现象，造成大量土地资源浪费[1]。此外，受资源规划法律效力不强、规划调整严肃性不够、执法监督力度不大等因素影响，大部分资源规划的执行效果不佳，超规划总量现象十分普遍，直接影响资源节约集约效果，如许多地方特别是东部沿海省份，出现土地规划基期建设用地指标超过规划期指标的现象。

2.2 缺乏科学的资源利用标准规范

建立内部结构有序、科学合理的标准体系是开展资源节约集约利用的基础。总体上看，资源节约集约利用在调查、评价等方面的标准相对缺乏，覆盖资源开发利用全过程的标准体系还未建立。例如，建设项目用地标准体系尚未形成，部分行业用地指标尚未完成编制，用地量较大的公共设施和公益事业建设用地标准还是空白[1]；农村宅基地标准、土地复垦与土地整治标准、建设项目用地定额标准等存在一些薄弱环节[2]。同时，由于更新不及时等原因，资源利用标准不适应经济社会发展情况屡见不鲜，如我国现行工程项目用地标准与当前推进生态文明建设背景下的经济技术条件不相符，需按新要求给予修订等。此外，我国地域广泛，受经济社会发展阶段和自然条件差异性影响，同种资源在不同地区的节约集约利用情况差别较大，这要求在国家（或省级）统一标准下制定差别化标准。但有些地方在实际操作中，往往机械套用国家标准（或直接套用省级标准），导致无法科学准确地反映当地资源节约集约真实情况，极易造成相关管理政策缺乏针对性。

2.3 未全面发挥市场在资源配置中的决定性作用

当前，市场机制尚未发挥在配置资源中的决定性作用，主要原因在于没有建立合理的资源价格形成机制，资源的取得和保有成本偏低，以致发生多占、滥占和浪费资源现象。取得环节上，土地、矿产、海域等资源基本实现有偿取得，但目前仍存在大量以协议方式出让的非市场行为，特别是海域使用方面尤其突出；其他资源有偿取得方面相对滞后，如水资源于2014年刚开始在河南、宁夏、江西、湖北、内蒙古、甘肃和广东7省区开展水权试点。持有环节上，资源利用经济成本偏低。例如，土地保有环节的城镇土地使用税、土地增值税等征管不严，一些地方甚至不征收，导致土地大量闲置浪费[3]；矿产资源补偿费标准按矿种分别以销售收入0.5%～4%的费率计征，起步费率低，不仅远远低于发达国家的平均费率，甚至低于众多发展中国家[4]，不仅影响国家所有者权益实现，还不利于资源综合利用效率提高；水资源费征收标准普遍较低，大部分省市水资源费平均征收标准占综合水价的比例不超过5%，难以体现水资源的价值，不利于促进水资源合理开发利用[5]。

2.4 缺少健全的资源节约集约利用考评机制

在现行地方政府官员政绩考核体系中，GDP仍然是绝大多数地区的核心内容，缺乏有关资源节约集约利用内容，难以约束部分官员的急功近利行为。在这样的考核机制下，地方官员执政方针往往对长远建设、资源可持续利用和生态环境问题考虑较少，而更注重任期内经济发展效率。因此，通过出让资源获取收益，或通过行政配置资源方式进行招商引资，达到增加地方GDP的目的成为普遍做法和现象，一定程度上导致资源节约集约利用制度大打折扣，甚至难以落实。

2.5 未建立完善的资源节约集约利用监督体系

在资源利用过程中，有关部门对违法及不节约集约利用行为的监督惩处力度不够。受制于现阶段我国财政政策等多方原因，许多地方政府对资源财政，特别是“土地财政”依赖较大，导致在资源节约集约利用方面，对有关法规的执行水分较大，“上有政策、下有对策”的现象经常发生。许多违法违规利用资源事件，地方政府出于自身利益考虑，都睁一只眼闭一只眼，助涨了资源浪费之风。此外，现有资源利用监督体系基本属于内部监督，外部监督和公众监督机制还未全面建立，影响监管效果。

3 完善我国自然资源节约集约利用制度的对策建议

节约集约利用资源是保护生态环境的根本之策。应按照“规划管控、严格准入、激励约束、考核评价、加强监督”的思路，完善和落实最严格的自然资源节约集约利用制度。

3.1 强化资源规划引导控制作用

在全面提高单门类资源规划科学性和加强协调的基础上，要强化规划对资源利用的约束作用，严格执行资源利用总量控制，避免因盲目投资、过度超前和低水平重复建设所造成的资源浪费，维护规划权威性和严肃性。对于无充分理由随意调整规划行为，要严格追究地方党政一把手的责任。此外，要加强资源规划管理制度和实施保障制度建设，不断完善规划实施动态评估、监管和修编制度，保证经济社会发展对资源的合理需求。

3.2 健全资源节约集约利用准入制度

在梳理各单门类资源技术流程和标准需求的基础上，结合节约集约利用工作实际，加快修订不合时宜的现行标准，抓紧新编一批急需的标准规范，逐步形成完善的资源利用准入标准体系，并将其纳入资源开发利用许可或合同，提高资源开发利用准入门槛。同时，全面实施资源利用的“五量调控”，即总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高。

3.3 完善资源节约集约利用激励约束机制

利用“价、税、费、金”等经济杠杆，健全资源节约集约利用的激励约束机制。积极盘活存量建设用地，大力推进土地二次开发，全面清理闲置土地。通过规划、矿业权设置和税费减免等措施，调动矿山企业节约集约利用资源动力，促进开采回采率、选矿回收率、综合利用率的提高。进一步加强森林采伐管理，加强引导经营者严格执行采伐规程，逐步规范采伐方式，有效控制采伐强度，全面提高森林质量；对于大部分重点国有林区，应全面停止森林采伐，以尽快恢复其生态功能。

3.4 优化资源节约集约利用考核评价机制

按照存量和增量并重原则，制定完善包括规划执行度、资源利用效率、执法监督效率和节约集约利用制度建设等在内的指标考核体系，以及相应的评价方法体系，将考核评价结果真正地纳入地方经济社会发展考核和党政领导干部考核中，并制定相关考核奖惩办法。对于资源节约集约利用效果好的地方政府，除给予荣誉表彰外，还要给予一定数量资源利用指标、有关资源利用和恢复工程项目及资金等方面奖励，发挥资源节约集约利用正效应。

3.5 加强资源节约集约利用监管制度建设

加强对资源节约集约利用各环节的监督、检查和执法，全面落实各项政策措施。按照权责一致原则，明确各级政府、各部门、各行业在资源节约集约利用中的责任，形成完善的共同责任机制。同时，要大力推广3S、大数据等现代技术在自然资源综合监管上的应用，全面推进综合监管平台建设，提高监管效能。此外，还要充分调动社会各方监督力量，发挥人大监督、政协监督和媒体监督的作用，探索建立有偿举报制度，力争建立一个全天候、多维度的资源节约集约利用监管体系。

[1] 潘文灿.浅析“构建土地节约集约集约利用新机制”问题及建议[J].国土资源情报,2010(7):26-32,41.

[2] 申文金,马梅.集约不集约,标准说了算[J].中国土地,2013(7):8-10.

[3] 姚华军.构建节约集约用地激励与约束机制[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2012,12(1):6-12.

[4] 陈甲斌,梁振杰,高鹏.中国铜资源现状与发展战略研究[J].世界有色金属,2005(12):8-12.

[5] 史丹,何辉.水资源费征收存在的问题及政策建议[J].经济研究参考,2014(63):3-7.

Reform Strategy with Regard to the System of Economical and Intensive Use of China’s Natural Resources

SHI Jijin1, LIN Jianchen2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. School of Management and Economics Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

Improving the system of economical and intensive use of natural resources is an important way that must be taken if we are to develop sound systems to underpin ecological progress. Economical utilization system, intensive utilization system, and comprehensive supervision system have been the constituents of China’s economical and intensive use of natural resources system. However, there are some problems that we face in the reform of the system of economical and intensive use of natural resources such as limited planning control, slack standard specif cation, lack of market allocation, evaluation mechanism imperfect, and supervisory system incomplete. Therefore, we should enhance our efforts to the control and guide of planning, improving both utilization standards and the motivation and re straint system, optimizing the evaluation mechanism, and strengthening the construction of supervision system. By doing so, the system of econo mical and intensive use of our natural resources can be improved.

natural resources; economical and intensive use; system; comprehensive regulation; planning guide; standard specif cation; evaluation mechanism

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2015）08-0034-03

2015-07-01；

2015-07-13

石吉金（1980-），男，湖南省株洲市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，理学硕士，研究方向：国土资源经济研究。