非诉类法律服务在政府建设项目管理中的应用

摘要：政府投资建设项目与一般投资项目相比，具有投资规模大、管理程序严格、建设周期长、社会影响广泛等显著特点，涉及大量部门审批以及合同起草、谈判、签订、执行、修订事宜等民事行为。在项目筹备、建设、运营阶段引入非诉类法律服务，对于预防和化解合同违约风险尤为重要。

关键词：政府投资，建设工程，法律服务，风险防范

中图分类号：D926.5 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）04-0020-23 收稿日期：2015-04-13

政府投资建设项目与一般建设项目相比，具有财政投资规模大、管理程序严格、建设周期长、社会影响广泛等显著特点，涉及大量部门审批以及合同起草、谈判、签订、执行、修订事宜等民事行为，而与建设项目管理相关的法律法规、司法解释、标准、规范种类繁多，内容复杂，专业性强，难以把握。近年来，在政府建设项目管理中引入非诉类法律服务已引起各类建设单位重视，这对于预防和化解合同违约风险，有效避免和妥善处理各类纠纷，完善政府投资建设项目管理显得尤为重要。本文结合实际解析了非诉类法律服务在建设工作中的应用，与各界同行交流探讨。

1 政府投资建设项目的主要特点

1.1 投资规模大

政府投资建设项目大多在非经营性领域，属公益类项目，由财政拨款支出，一般工程量大，投资规模大。

1.2 管理程序严格

政府投资建设项目为保证投资效益和资金使用安全，需要严格履行报批手续，执行严谨的预、决算制度，资金使用支付和招标采购也有一套完备的规范标准，避免滥用浪费，管理程序更为严格。

1.3 建设项目管理周期长

政府投资建设项目从筹备、建设到运营，都涉及建设项目管理的各个环节，既要办理各级各类主管部门立项报批手续，又要与咨询、勘察、设计、施工、监理等众多单位交涉，每一个环节都需逐级审核通过，周期较长。

除涉及大量专业内容外，还要牵扯大量管理责任和民事行为，因此都涉及大量的基础工作，与众多的参建单位打交道，程序复杂，建设周期较长。

1.4 社会关注度高

政府投资建设项目大多关系民生和公益，实质是由全体纳税人出资，涉及到社会公众的切身利益，各类媒体舆论和社会关注度高。

2 政府投资建设项目管理引入法律服务的重要性

近年来，各地在建设项目管理中引入法律服务方面做了不少有益探索，浙江省司法厅和省发改委《关于充分发挥律师作用，积极为重大项目建设提供法律服务的意见》（浙司〔2009〕111号）和上海市委、市政府《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》（沪委办发〔2010〕16号）等文件，均对政府建设项目引入法律服务做出有关规定，但限于经费紧张和观念滞后等原因，并未在各地得到推广应用。

党的十八大以来，随着新时期“四个全面”治国理政方略的落实，我国反腐力度不断加大，全面依法治国理念逐步深入人心，各级政府加大了建设项目依法、依规管理力度，以确保工程质量与安全，明确各方权利义务，保障项目建设过程公平、公开、公正，预防腐败风险，完善廉政措施。在此背景下，引入非诉类法律服务而不是出现争议纠纷后再寻找法律援助，已成为政府投资建设项目管理方的共识。

目前，非诉类法律服务主要有法律顾问、咨询、见证等形式，如以下几点。

（1）聘请常年专业法律顾问，全程配合建设项目各个环节工作，出具律师意见函。

（2）聘请专项法律顾问，参与建设项目重大事项的谈判、文书起草、修订及决策，提出法律咨询意见。

（3）就某一事项和问题，委托专业律师见证和办理相关法律事务。

法律服务对于有针对性提供法律服务，特别是涉及到征地、拆迁、环境保护等事关群众利益的问题时尤为重要。对于发挥律师法律专长，明确各方责任及权利和义务作用明显。有利于提前化解行政复议和法律纠纷，有利于从源头加强廉政管理，防范腐败滋生。

3 非诉类法律服务在政府建设项目管理各阶段中的应用

3.1 筹备期：依法推动项目进程

政府投资建设工程项目筹备期间，需要办理项目立项、征地、拆迁安置、环境影响评价、社会稳定风险评估、规划审批、施工许可等行政审批手续，需要与当地政府及项目所在地区居民等接洽，涉及面广，问题繁多，法律风险高，社会影响大。这些事项都是下一阶段工作的基础和依据，任一环节引起法律纠纷，都会导致下一环节工作难以推进，影响项目进程。严重的还会导致项目搁浅，损害政府公信力，引起社会不稳定。故在此期间，一方面应与专业人士对接，科学高效推动工作。另一方面宜引入非诉类法律服务，聘请专项法律顾问加强审查，严把法律关，依法推动项目进程，合理预测评估项目建设风险点，及时规避项目风险，控制和减少风险带来的损失，及时采取有效的预防和补救措施，将危机消除在萌芽状态，最大程度保证项目顺利推进。

3.2 建设期：预防潜在的法律风险

建设期内，各类建设工程项目合同制订、修改是法律服务的重点，合同条款是联系各参建方的纽带，是各参建方的根本利益所在，是实现对工程质量、进度、成本和安全四大关键要素控制的主要依据和手段。在此环节，法律服务一是可以就项目内部的各种单项工程进行分析，对采用何种方式进行采购提出建议和意见；二是可以协助项目的建设单位审核资格预审文件和招标文件，草拟合同文本，协助参与合同谈判，就招标文件最终文本出具法律咨询意见书。既避免因资格预审文件、招标文件编制失误导致的招投标活动失败，又可以预防和化解项目建设期间可能面临的因合同条款签订不当、责任主体不清、执行不力而带来的工程投诉、诉讼、违规、索赔等法律风险；三是可以协助项目建设单位提高合同执行的管理能力，分析各项合同执行期的风险点和时间节点，提前提出切实可行的措施，维护项目业主的利益，从而促进项目建设的顺利进行。

3.3 运营期：确保建设单位权益

建设工程项目竣工后，项目进入运营期，根据《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目职业卫生“三同时”监督管理暂行办法》等规定，项目将由环保、安监、消防、人防等行政主管部门结合筹备期审批的各项报告书、设计图纸对项目进行验收，验收不通过，行政主管部门将有权责令限期改正，甚至停止试运营，并处罚款。法律服务在此阶段也应跟踪运行过程，对此阶段暴露出来的问题进行分析，对项目设计是否存在缺陷、建设质量是否达到合同规定的要求出具法律意见，协助项目建设单位解决争议，做好投诉、工程索赔，甚至参与诉讼或者仲裁，确保维护建设单位权益。

4 政府投资建设项目引入法律服务的建议

政府投资建设项目关系民生，利国利民，在全面依法治国的形势下，政府投资建设项目管理引入非诉类法律服务，应重点加强以下三个方面工作。

4.1 增强引入法律服务意识

通常，政府投资建设项目业主单位的法律意识并不强烈，其法律风险管理水平和能力相对薄弱，政府投资建设工程项目中劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”以及违规建设工程，造成政府资源严重浪费，出现的各类问题和造成的损失，往往需要国家或地方财政买单。为避免类似事件发生，国家主管部门和项目建设单位应提高法律意识，增强法制观念，严格按照行政审批程序和法律、法规开展项目建设的各项工作，鼓励引入法律服务机构或专业人才，立足于风险防范，通过非诉服务将法律风险和隐患事前进行排除，避免因纠纷诉讼，事后补救，造成更大的损失。

4.2 注重引入法律服务机构的专业性

建设工程项目涉及面广，领域复杂，关键环节多，引入的法律服务团队不仅要熟悉各类建筑方面的法律法规，避免招投标无效，规避合同风险，还要了解项目建设流程，合理掌控工程各项重要时间节点，懂得工程专业分类和关键技术，甚至还应掌握经济、审计知识，控制工程成本，具备高超的谈判技能。因此，专业水平强、同行评价度高、实战经验丰富的法律服务团队应优先考虑，方可切实减少建设单位法律顾虑，稳步推进项目建设。

4.3 落实法律服务经费来源

目前，国家针对建设工程项目法律服务现只有民商诉讼取费指导标准，对于非诉服务并没有指导价格，且国家主管部门对建设项目的审批中尚未纳入项目建设法律服务费用，而建设项目法律服务涉及面广，行业取费普遍偏高。这一系列原因导致建设单位有心引入却没有经费来源，或缺少必要的收费标准依据不能擅自引入，影响法律服务质量。因此，建议有关主管部门和司法系统就政府投资建设项目的司法服务进行沟通协调，制定相关标准，提出指导意见，创造和谐法律合作空间，将全面依法治国理念落实到实处。

5 结束语

政府投资建设项目引入非诉类法律服务，是建设单位主动管理，科学发展的重要举措，是全面依法治国理念的充分体现，在项目建设全周期引入非诉类法律服务，对于完善党风廉政措施，弥补建设项目管理机制缺陷，优化投资项目管理程序，确保政府投资建设项目顺利实施，有效避免和妥善处理各类纠纷，化解项目建设风险必将发挥重要作用。未来，应用非诉类法律服务为政府投资建设项目管理保驾护航，防患未然，必将为社会各界认知和认同。让我们协起手来，为创造又好又快的经济发展环境共同努力。

参考文献：

1.尹贻林 闫孝砚.政府投资项目管理模式研究.南开大学出版社.2002.12

2.中华律师协会. 律师办理建设工程法律业务操作指引.2007.12

3.李刚 李娜.建设工程全程法律风险控制.法律出版社.2011.5

作者简介：

徐海燕，硕士，助理研究员，基建办公室副主任。

Abstract：Compared with the general investment projects，the government invested projects have some notable features including larger investment scale，more strict management procedures， longer construction cycle and wider social impact which are related to the examination and approval by large number of departments and to the civil behaviors including drafting， negotiating，revision，signing and implementation of the contract.The introduction of non litigation legal services in the project preparation，construction and operation，may prevent and dissolve the risk of breach of contract.Combined with the actual situation，this article discussed and analyzed the practical application of non litigation legal services in the construction work.

Keywords：Government investment，Construction projects，Legal services，Risk prevention

陈品禄/责任编辑