“营改增”背景下完善地方税体系的探讨

吴莎

“营改增”是为了优化税制结构，实现各行业间的税负均衡，但改变了原地方税体系格局，存在着地方税收入规模下降、地方税主体税种缺位、地方税收征管难道加大等问题。提出中央地方利益分配格局再调整、赋予地方政府相应税权、择机开征新的税种、加强国地税之间沟通协作等完善地方税制体系的措施。

1994年实行分税制财政管理体制改革是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，分税即依照事权与财权相结合的原则，将税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。自2012年1月1日“营改增”试点工作开展以来，意味着作为地方主体税种的营业税将消亡，后营业税时代分税制如何得以继续发挥作用，地方税体系如何重构完善成为值得探讨的重大课题。本文认为在“营改增”的背景下，我国应完善现有的地方税制体系，既要考虑中央的宏观调控效果，也要考虑地方的差异化发展需求，充分调动中央和地方的积极性，促进地方经济持续、快速、健康发展。

一、“营改增”给地方税收带来的主要影响

（一）地方税收入规模下降

在地方税收中，多年来，营业税所占的比重一直在30%以上，营业税作为地方税的主体和支柱，一直起着举足轻重的作用，其收入的稳定行、对地方财政收入的重要性，都是其他地方税种无法达到的。“营改增”后地方税面临的主要影响之一就是收入规模急剧下滑。如此以来，地方税来源只能靠所得税、财产税、行为税等，而这些税源的税收收入规模相比营业税而言，相差甚远，这些小税种很难承担起营业税在地方税种中承担的重任。

（二）地方税主体税种缺位

目前税务部门中负责征收的税种有16个，其中地方税中有10个税种，营业税是地方税收的主要来源，2006年-2012年营业税在地方税收收入中的比重超过30%。在地方税财政收入中也占据绝对重要的位置，2006年-2012年营业税在地方财政决算总收入中的比重超过25%。因此，地方政府收入非常依赖营业税。随着 “营改增”在全国范围的推开，必然会动摇营业税的主体地位，建筑业、交通运输业和部分服务业的税收将会大量流入增值税之中，其中较大比重又会被中央分享，致使地方税收收入减少。为避免税制改革对地方财政收入造成较大冲击，目前国家对过度期内改革试点地区实行了一些应急措施。从短期看，这些措施有利于改革的顺利推行，但从长远来看，“营改增”税制改革对地方财政收入影响是深远的，地方税主体税种缺位不利于为地方政府提供稳定可靠的财力来源。为此需要完善地方税体系，重新确定地方税主体税种，弥补“营改增”之后地方税收空缺。

二、完善地方税体系的路径选择

（一）中央地方利益分配格局再调整

从成熟的市场经济国家所实行的分税制来看，各级政府事权的清晰界定是处理好各级政府间财政关系的开端，也是完善分税制的基础。只有对事权与财权进行合理划分，才可以实现事权、财权和税收征管权的统一。我国目前地方税体系的不完善导致部分地方政府没有足够的财力承担相应的事权。在坚持税权集中的原则下，应给予地方适当的税收立法权。各级政府间事权的界定越清晰，政府间的财政收支摩擦就会越少，相应税收收入的使用效率也就越高。

（二）赋予地方政府相应税权

2011年3月发布的十二五规划纲要中提出：逐步健全地方税体系，赋予地方政府适当税政管理权限。如何科学划分中央与地方政府的税权，税权下放尺度引起争议。本文有以下建议：在分税制不变的基础上，继续保持中央税比重大于地方税比重的总体格局，因为考虑国家宏观调控的需要，再在划分事权的格调上重新调整和划分税权。根据事权划分财权，财权确定税权。按照事权确定支出范围。对于一般地方税税种在中央统一立法基础上，赋予地方政府税目税率调整权、减免税权，地方政府可以对地方税种实施细则。如：企业所得税、地方所得税、房产税属于地方税收的部分地方政府可以在中央制定的基本法的基础上，结合本地实际情况，确定具体的实施办法。

（三）择机开征新的税种

在构建地方税制模式过程中，为了实现税种结构的总体优化，可以择机开征新的税种。首先，可以适时开征遗产赠与税。调节社会公众的财富分配与占有，防止遗产的不合理转移，增加政府财政收入，积累社会公益事业资金。其次，择机开征环境保护税。为了防止环境污染和生态破坏，促进地方环境保护，用税收手段来实现城市的可持续发展。再次，开征文化教育税。将教育费附加改成文化教育税。以销售收入、营业收入和其他收入为计税依据，而不是以前的附加形式征收。当然，新开征的税种要考虑科学、可持续发展、保护环境以及调节收入分配等因素，而不是为了缓解地方政府的财政困境而征收，这样的方向对于地方税体系才是科学而合理的。

（四）加强国地税之间沟通协作

“营改增”制度实施前，国税部门和地税部门都是自成系统，双方征管信息系统无法对接，造成零散户纳税人避开申报地方税费，使得一些地方性收入征收得不到保证，导致地方税收减少。因此，国地税部门要加强沟通协作，充分利用信息技术平台建立有效的信息传递机制，定期进行国地税信息比对交流，实现国地税联网运行、信息共享、提高征管质效。

参考文献：

[1]贾晓俊.谈我国现行地方税体系存在的问题及改革措施[J].商业时代.2011（1）：48.

[2]唐靖妮.构建地方税体系的难题及建议[J].税务研究.2014（4）：19-22.

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[4]许文.营改增对地方财政的影响[J].中国财政.2013（17）：18.