农村气象灾害防御体系分割式困境与对策——基于整体性治理的理论视角

曾维和，杨星炜

(南京信息工程大学，南京 210044)

2010年，中央一号文件提出“健全农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系”的战略举措，2012年，党的十八大报告再次提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”的指导方针，构建农村气象灾害防御体系成为灾害应急管理的重要内容之一。本文基于气象灾害防御相关的政策文本与具体实践，引入整体性治理理论，从农村气象灾害防御的现实困境出发，分析气象灾害问题的特性，从而构建农村气象灾害整体性防御体系，提高我国农村气象灾害整体性防御能力，充分发挥气象服务三农的作用。

当前，学界关于气象灾害防御体系的研究主要从空间和内容两个维度展开。从空间维度看，学界对于气象灾害防御体系的研究主要包括农村和城市两个层面:农村气象灾害防御体系研究得较多，城市气象灾害防御体系研究得较少。气象灾害防御体系的研究集中于地县级行政区划，具有兼顾农村气象灾害防御的特征，这与农村生态环境脆弱、气象灾害频发的现实相一致。因此，农村气象灾害治理是气象灾害防御体系研究的重点。从内容维度看，现有研究的焦点主要是在信息技术层面构建一体化农村气象灾害防御体系，具有较强的实践应用性特征。相关研究主要结合气象服务三农的“两个体系”建设展开，分析了农村气象灾害防御体系的必要性、基本内涵、主要内容以及面临的问题。如矫梅燕在《求是》杂志发文，提出了健全农业气象服务、建设农村气象灾害防御体系的必要性。①矫梅燕:《健全农业气象服务和农村气象灾害防御体系》，求是，2010年第6期，第56－57页。朱明、李海锋等结合新农村建设，分析了农村气象灾害防御体系的基本内涵与主要内容。②朱明:《在新农村建设中加强气象灾害防御体系建设的思考》，江西农业学报，2011年第6期，第201－206页。李海锋:《扶风县农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设初探》，安徽农学通报，2011年第2期，第56－57页。齐军岐等对农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设等问题进行了初步分析。③齐军岐等:《农业气象服务体系和农村气象灾害防御体系建设问题分析》，农业与技术，2012年第2期，第122页。还有学者结合个案分析了农村气象灾害防御体系建设的对策，如白先达等研究了广西地区农村气象灾害防御体系建设，④白先达等:《农村气象灾害防御体系建设研究——以广西地区为例》，农业灾害研究，2012年第1期，第36－38页。刘咏梅和赵忠福分析了阿拉善盟农村气象灾害防御体系建设的现状与对策。⑤刘咏梅，赵忠福:《阿拉善盟农村气象灾害防御体系建设现状与对策》，现代农业科技，2013年第10期，第299－300页。还有学者对农村气象灾害防御体系进行了理论思考，如成秀虎和王卓妮从防灾理论出发，基于气象灾害致灾因子，构建了以工程防御和应急响应为核心措施的农村气象灾害防御体系理论模型。⑥成秀虎，王卓妮:《农村气象灾害防御体系理论模型初探》，灾害学，2012年第4期，第117－121页。

现有研究成果为我们提供了借鉴，而不足之处也很明显，既缺乏具体理论指导下的气象灾害防御体系理论模型，也缺乏切实可行的实践方案。具体而言，目前的气象灾害防御体系研究主要有三方面的不足。第一，对农村气象灾害防御体系的优势描述过多，对其现实运行中的困境分析不足，因此难以提出有效的改进措施。第二，过于侧重技术层面的设计。单纯地在技术层面上进行气象灾害防御难以有效实现气象灾害综合治理的目标，因为“随着经济社会的快速发展，气象灾害造成的经济损失和社会影响越来越大，气象灾害的社会敏感性越来越高，气象防灾减灾已经不是简单的专业技术性工作，而是成为牵动面不断扩大的社会公共事务。”⑦矫梅燕:《加强气象防灾减灾的科学管理》，学习时报，2011年8月22日。因此，必须从管理、经济、社会等多方面构建农村气象灾害防御体系。第三，缺乏综合的理论分析框架及实施方案。已有研究主要从管理、政治、社会等视角致力于气象灾害的防御，缺乏对气象灾害管理体系的功能、主体结构、外部关系等方面的研究，尚未形成系统的理论框架，也无法总结出有效的实施方案。

本文采用政策文本分析法和案例分析法，深入分析目前农村气象灾害防御体系的困境，借鉴前沿的整体性治理理论，构建农村气象灾害防御体系，并提出相应的政策建议。

一、文本与实践:气象灾害防御体系的分割式困境

按照职能划分进行条块管理是我国政府构建的主要原则之一，最终形成了以碎片化为显著特点的分割式管理模式。这种模式具体表现为行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间的分散与分割。有学者分析了分割式管理模式的主要弊端:分工过细导致部门林立，职责交叉重复，多头指挥，无所适从;流程破碎，组织僵化，资源共享程度差;本位主义，整体效能低下，无人对整体负责;分工过细和专业化劳动导致行政人员技能单一，适应性差;分工过细还强化了管理驱动，注重局部效率与个体绩效，导致对社会的服务意识不强，服务效能低下。①蔡立辉，龚鸣:《整体政府:分割模式的一场管理革命》，学术研究，2010年第5期，第33－34页。

在这种分割式管理模式的影响下，当前的农村气象灾害防御体系也具有显著的分割式特征。我们将从政策文本与实践案例两个方面分析这种分割式特征。

(一)政策文本中的分割式特征

在国家层面，有关气象灾害防御体系的政策文本主要有《气象灾害防御条例》(2010)《中国气象局关于加强农村气象灾害防御体系建设的指导意见》(2010)和《中国气象局关于加强农业气象服务体系建设的指导意见》(2010)。在地方层面，以江苏省为例，主要分析《江苏省气象管理办法》(2003)《江苏省气象灾害防御条例》(2006)和《江苏省气象灾害评估管理办法》(2013)三个政策文本。研读这些政策文本，不难发现，气象灾害防御体系的分割式特征突出地表现在气象灾害防御的主体架构和部门行为两个方面。

1.条状的政府防御架构

政府作为气象灾害防御的主体，缺乏有效调动社会组织、企业、公众参与气象灾害防御的政策规定，导致了条状分割气象灾害防御的特征。

《气象灾害防御条例》(以下简称《条例》)在总体上提出了一个条状的气象灾害防御架构:“国务院气象主管机构和国务院有关部门应当按照职责分工，共同做好全国气象灾害防御工作。地方各级气象主管机构和县级以上地方人民政府有关部门应当按照职责分工，共同做好本行政区域的气象灾害防御工作。”“地方各级人民政府、有关部门应当采取多种形式，向社会宣传普及气象灾害防御知识，提高公众的防灾减灾意识和能力。”这样构建了一个从中央政府到地方政府的线性指挥的气象灾害防御体系。

在这个总体架构下，《条例》从气象灾害的预防、监测、预报和预警、应急处置、法律责任等方面进一步细化了这种条状的预防体系。第一，在气象灾害的预防方面，《条例》提出，“县级以上地方人民政府应当组织气象等有关部门对本行政区域内发生的气象灾害的种类、次数、强度和造成的损失等情况开展气象灾害普查，建立气象灾害数据库，按照气象灾害的种类进行气象灾害风险评估，并根据气象灾害分布情况和气象灾害风险评估结果，划定气象灾害风险区域。”“国务院气象主管机构应当会同国务院有关部门，根据气象灾害风险评估结果和气象灾害风险区域，编制国家气象灾害防御规划，报国务院批准后组织实施。”由此构成一个自下而上的条状上报、审批结构。第二，在气象灾害的监测、预报和预警方面，《条例》规定，“县级以上地方人民政府应当根据气象灾害防御的需要，建设应急移动气象灾害监测设施，健全应急监测队伍，完善气象灾害监测体系。”“各级气象主管机构及其所属的气象台站应当完善灾害性天气的预报系统，提高灾害性天气预报、警报的准确率和时效性。”“气象灾害预警信号的种类和级别，由国务院气象主管机构规定。”第三，在气象灾害的应急处置方面，《条例》提出，“各级气象主管机构所属的气象台站应当及时向本级人民政府和有关部门报告灾害性天气预报、警报情况和气象灾害预警信息。”“县级以上地方人民政府、有关部门应当根据灾害性天气警报、气象灾害预警信号和气象灾害应急预案启动标准，及时作出启动相应应急预案的决定，向社会公布，并报告上一级人民政府。”第四，在气象灾害防御的责任方面，《条例》规定，“违反本条例规定，地方各级人民政府、各级气象主管机构和其他有关部门及其工作人员，有下列行为之一的，由其上级机关或者监察机关责令改正;情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此，构成了一个下级政府负责、上级政府问责的条状问责结构。

与国家层面的《条例》类似，地方性的气象灾害防御条例也明显具有条状分割式特征，如《江苏省气象灾害防御条例》规定，“县级以上地方人民政府应当加强对气象灾害防御工作的领导，将气象灾害防御工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，将地方气象事业基本建设投资和地方气象事业所需经费纳入本级地方财政预算，加大对气象事业的投入，并根据气象防灾减灾的需要和有关规定增加资金的投入。”“县级以上地方人民政府应当组织气象主管机构和有关部门加强气象灾害防御法律、法规和防灾减灾知识的宣传，增强社会公众防御气象灾害的意识，提高防灾减灾能力。”这些规定勾勒出了一个上级地方政府领导下级地方政府的条状领导式气象灾害防御体系。《江苏省气象灾害评估管理办法》也有类似的规定:“县级以上地方人民政府应当加强对气象灾害评估管理工作的组织、领导和协调。县级以上气象主管机构(以下称气象主管机构)在上级气象主管机构和本级人民政府领导下，具体负责本行政区域内气象灾害评估的组织和监督管理工作。县级以上地方人民政府发展改革、民政、城乡规划、建设、交通运输、农业、水利、安监、海洋渔业等有关部门在各自职责范围内做好气象灾害评估的相关工作。”上级政府对下级政府具有领导作用，下级政府对上级政府负责，这一点在条状的气象灾害防御体系中表现得尤为明显，从而把政府、气象部门与社会组织、企业组织分割开来。

2.“忙碌”的部门防御行为

气象灾害防御体系除了具有条状分割的特征之外，还呈现出较强的“单部门作战”的特征，呈现出“忙碌”的行为特征。这种行为特征在无形之中把气象部门从气象灾害防御的相关部门如环保、交通、林业、水利、航空等部门中分割出来，形成了气象部门的分割式气象灾害防御体系。

《中国气象局关于加强农村气象灾害防御体系建设的指导意见》(以下简称《意见》)是气象部门构建农村气象灾害防御体系的专门性文件，主要目标就是构建“精细化”的气象灾害防御体系，即“用3～5年的时间，形成精细化的农村气象灾害监测预报能力，建成覆盖广的农村气象预警信息发布网络，构建有效联动的农村应急减灾组织体系，健全预防为主的农村气象灾害防御机制，实现防御规划到县、组织机构到乡、精细预报到乡、自动观测到乡、气象服务站到乡、应急预案到村、风险调查到村、科普宣传进村、气象信息员到村、预警信息发布到户、灾害防御责任到人、灾情收集到人，发展适合我国农村基本情况的气象灾害防御体系，全面提高农村气象灾害防御的整体水平。”

这种“精细化”的工作目标和定位导致纵向的各级气象部门和横向的各职能机构分工明确、职责繁多，气象部门把原本可以由社会组织提供的灾害防御职能统揽起来，形成了部门防御行为的“忙碌”状态。这一点在《意见》的四大任务中表现得尤为突出(见表1)。

表1中的四大任务构成了一个精细化的农村气象灾害防御体系，防御主体以各级地方政府、各级气象部门为主，除村委会这个行政化的自治组织之外，没有任何社会组织、企业组织参与。只有在气象灾害信息发布过程中，利用了社会公共媒体和外部门的信息发布功能，并吸收农村气象信息员和村屯志愿者参与。这样，在气象灾害防御体系中，气象部门“异常忙碌”，社会组织、企业组织和广大人民群众却无法参与。

表1 农村气象灾害防御体系四大任务中“忙碌”的部门防御行为

《意见》首先提出了一个条状的领导式的气象灾害服务体系:“加强组织领导。各级气象部门要充分认识建立健全农业气象服务体系的重要性，推动农业气象服务体系纳入农村公共服务体系建设。各级气象部门主要领导要加强组织协调，分管领导要直接负责、具体指导，抽选相关业务部门的工作骨干成立专门小组，及时研究解决农业气象服务体系建设中遇到的新情况和新问题，确保农业气象服务体系建设取得实效。”然后提出，由气象部门牵头负责四大块状任务:建设专业化的农业气象监测预报技术系统，开展富有地方特色的现代农业气象服务，强化保障粮食安全的气象防灾减灾服务，加强农业适应气候变化的决策服务。这四大任务虽然把气象灾害防御置于气象服务这个范围较宽的领域中，但更强调了气象灾害防御的精细化水平，如“建立异常天气气候条件下粮食产量动态监测和综合评估的决策服务业务。发展与我国粮食进出口有关的国外主要粮食作物产量预报。强化国家、省级粮食作物产量预报，拓展产量预报的领域，有选择地开展各地大宗作物、牧草产量与载畜量预报、农业年景预报和地方特色农业的产量与品质预报。”

(二)运行中的分割式问题

在分割式的政策导向下，气象灾害防御体系在实践中或多或少地出现了分割式困境。

1.信息孤岛现象:气象灾害防御能力不高

近年来，县级气象灾害防御体系建设取得了长足的发展，气象灾害监测网络、气象预警信息发布、气象灾害服务、气象灾害应急科普宣传等都获得了较好的发展。但是，分割式的气象灾害防御体系在运行中出现了信息孤岛现象，部门合作与信息共享面临困境，气象灾害综合监测能力、农民防御气象灾害的能力都较为薄弱，亟待提高。以昌乐县农村气象灾害防御体系的现状为例，就存在着这些问题。①张爱玲，马英杰:《昌乐县农村气象灾害防御体系建设现状及对策》，现代农业科技，2014年第3期，第261－265页。第一，气象灾害防御的部门合作与信息共享有待加强。灾害的应对往往涉及多个部门。突发事件发生时，各类信息以部门为单位逐级汇报，缺乏有效的整合，预警信息发布渠道分散，覆盖的范围远不能满足实际需要。再加上部门职能交叉，容易造成职责不明，由此可能失去最佳的抢险救灾时机。因此，加强气象预警信息发布的部门合作与信息共享显得尤为重要。第二，气象灾害综合监测能力有待提高。受地形、地貌、局地气候条件等因素的影响，目前，基本上每10到20公里设立1座自动气象站，而气象灾害的敏感地段往往没有自动气象站，不能及时监测到雷电、暴雨、冰雹、大风等灾害性天气，探测的精度、范围、时空分辨率等尚不能满足气象防灾减灾的需求。此外，大多数区域的自动气象站只能监测雨量、温度，无法满足防灾减灾的需要。第三，农民防御气象灾害的能力不强。一方面，农民对气象信息产品的理解有偏差，对气象灾害预警信号更是知之甚少，如果他们不能及时意识到灾害天气的严重性，往往会延误防灾抗灾的最佳时机。另一方面，农民缺乏气象科普知识，运用气象信息的能力不强，即使收到了准确的气象信息，有时也会无所适从，达不到趋利避害、防灾减灾的目的。

2.空心化的机构:缺乏气象灾害防御的长效机制

当前，各级政府部门都成立了气象防灾减灾机构，但是在不少地区，专业人员较少，兼职人员居多，这些人员在气象防灾减灾方面的专业化水平不高，出现“空心化的机构”。同时，由于气象防灾减灾组织保障体系不健全，投入机制不完善，气象灾害监测、预警、评估水平不够高，气象灾害防御的长效机制尚未形成。以防城港市的农村气象灾害防御体系建设为例，上述问题主要表现在以下三方面。②游发毅:《论防城港市农村气象灾害防御体系建设》，气象研究与应用，2012年第12期，第97－98页。第一，气象防灾减灾队伍松散。目前，虽然各级政府部门都成立了气象防灾减灾机构，明确了人员，但大多数为兼职人员，普遍存在着对该项工作不了解、基层工作经验少、知识匮乏等问题。在实际工作中，人员常常无法到位，即使人员到位也不能很好地投入工作，流于形式、敷衍应付，工作效率大打折扣。第二，气象防灾减灾投入机制不完善。在气象防灾减灾投入方面，存在不同程度的“等靠要”思想，没有把气象防灾减灾经费列入政府年度财政预算，尚未形成稳定完善的投入配套机制。因此，气象防灾减灾设施的建设断断续续，无法有效地发挥作用。第三，气象灾害监测、预警、评估水平有待提高。要做好气象灾害防御工作，重点在于灾害天气的监测、预警预报。我国地域广大，地形地貌差别很大，灾害天气的严重程度与造成的后果也不尽相同。整体而言，我国气象预报的精细化水平不高，无法满足社会在气象灾害预报方面的要求。

3.精细化失灵:气象防灾减灾满意度较低

一些地方气象部门致力于加强气象防灾减灾的精细化建设，在气象服务队伍建设、部门合作与区域联防、气象服务业务管理、气象科技项目合作、预警信息发布渠道拓展、灾害防御知识培训与应急演练等方面取得了显著的成绩。但是，由于气象防御体系建设属于单部门运作，社会组织及广大公众参与较少，导致了“精细化失灵”的现象，“最后一公里”问题无法解决，农村居民的满意度不高。例如，阿拉善盟农村气象灾害防御体系建设就突出地存在着这些问题。①刘咏梅，赵忠福:《阿拉善盟农村气象灾害防御体系建设现状与对策》，现代农业科技，2013年第10期，第299－230页。第一，天气预报准确率和精细化程度尚未令农牧民满意。天气预报和气候预测的准确率是搞好气象服务工作的前提，由于缺乏专业技术人员，现代化业务水平不高，致使天气预报和气候预测的准确率不高;面临灾害性天气，地方党政领导和农牧民很难做出明确的决断，降低了灾害防御能力。第二，农牧民获取气象服务信息的渠道较少。农牧区基础条件差，通讯、网络不畅通，气象信息无法及时传递给农牧民;遇到突发灾害性天气时，预警信息不能第一时间传达到农村、牧区的各个角落，不能帮助农牧民有效降低灾害损失。第三，农村、牧区的气象监测站点少，不能满足农牧业的需求。

二、理论与问题:整体性治理引入契合性分析

(一)跨部门协同:整体性治理理论工具概述

整体性治理(holistic governance)理论是当代公共管理的前沿理论之一，是整体政府(holistic government)理论在治理层面的拓展和深化。1997年，布莱尔首先在英国实施整体政府理论，之后，该理论迅速被澳大利亚、新西兰等国家采用。英国科学院院士Bogdanor教授在《整体政府》中对“整体政府”的实践成果进行了系统地理论梳理。在美国，整体政府理论以协作公共管理为标签，阿格拉诺夫在《协作性公共管理》中指出，协作性公共管理已成为美国地方政府治理的新战略。Christoppher Pollit在综合相关文献的基础上揭示了整体政府的深刻内涵:整体政府是一种通过横向和纵向协调的思想与行动实现预期利益的政府改革模式，包括四个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。②曾维和:《“整体政府”论——西方政府改革的新趋向》，国外社会科学，2009年第2期，第106－112页。

希克斯进一步拓展了整体政府理论，从宏观上研究跨部门协同问题，把政府与非政府组织、私人组织的协同包含在一起，形成了整体治理理论。整体治理是整体政府理论在全球层面的扩展，针对的不是专业主义，而是20世纪70年代末新公共管理改革以来逐渐凸显的碎片化治理问题。碎片化治理的主要缺陷在于缺乏良好的冲突管理，存在不充分的专业化结构关系。希克斯归纳了碎片化治理的八大问题:让其他机构承担代价的转嫁问题，冲突性项目，重复，冲突性目标，因缺乏沟通导致不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想，需求反应中的各自为战，民众服务的不可获取性或对服务内容的困惑，服务供给或干预中的遗漏或裂口。希克斯认为，碎片化治理主要是由治理战略中意想不到的结果和治理系统中行动者的自利角色所导致的。希克斯指出，整体治理的挑战就是如何在政策、规制、服务供给和监督等层面上取得一致:政策层面包括政策的制定，政策内容的形成，对政策执行的监督;规制层面包括对个人、私人组织和政府内部的机构在内容和影响方面进行规制;服务供给层面包括服务供给的内容、组织和影响;监督层面包括对政策、规制、服务供给的评估与解释，审计和评价。在这些层面上取得一致是迈向整体治理的关键。希克斯归纳了识别和理解整体治理的层级整合、功能协调和部门整合的三个维度(见图1)。①Perri 6，Leat D，Seltzer K，Stoker G，Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda，Basingstoke:Palgrave，2002，pp.29 －30.转引自曾维和:《后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论》，社会科学，2012年第5期，第36－47页。

图1 整体治理三个维度的整合

这三个维度表示三个方面的治理整合。第一个维度是对不同治理层级和同一层级的治理进行整合。这可以在地方政府内部各部门，地方政府与中央政府之间，地方机构与区域管理机构(如欧盟总指导处等)的具体项目之间，制定地方贸易标准的官员、国家贸易的管制者、全球贸易机构之间，全球环境保护政策制定者之间进行整合。这一个层面的整合属于政府组织关系的整合。第二个维度是对功能内部进行协调和整合。既可以在功能内部进行协调，如促使海陆空三军合作，促使国防部各部门协同工作，也可以在少数功能和许多功能之间进行协调，如保健和社会保障，城市重建涉及的诸多部门之间等等。这一层次的整合属于部门间的合作。第三个维度是部门内部的整合。既可以在公共部门内部进行整合，也可以在政府部门与非营利组织之间或私人组织、控股公司之间进行整合。这一层次的整合属于新生伙伴关系的整合。

(二)气象灾害问题的系统风险性

在全球变暖的大背景下，极端天气、气候事件不断增多，气象灾害的发生频率呈增长趋势。气象灾害具有系统风险，清华大学公共管理学院薛澜教授等具体分析了气候变化风险与气象灾害的五个特征。②薛澜等:《应对气候变化的风险治理》，北京:科学出版社，2014年，第16－21页。

1.影响后果具有严重性

随着全球气候变暖，各种气象灾害，如暴雨洪涝、干旱、热带气旋、风雹、连阴雨、浓雾及沙尘暴等发生得更加频繁，灾害损失和影响后果不断加重，对人们的生命财产安全带来重大的影响，甚至引发诸多流行疾病，给人类的健康带来重大威胁。气象灾害等极端气候事件可能成为威胁未来人类生存的重大问题。

2.波及范围具有广泛性

气象灾害问题越来越呈现出跨地域扩散传播的特征，无论是问题产生的原因，事态发展变化的过程，造成的影响，还是解决问题的途径，都不再局限于一个地区、一个国家等特定的时空范围内。气候变化及气象灾害的影响范围极其广泛，不仅对人类赖以生存的自然生态系统会产生重大的影响，还会对一个国家的经济、政治、社会等方面产生重大的影响。有些气象灾害问题虽然是区域性的，但其后果与国际社会整体密切相关，已经超出了国家的范围，具有全球性的意义。

3.发生过程具有萌发性

各种灾害与风险从事件特性上来划分，可以分为突发性与萌发性两大类。各种群体性事件、极端个体性事件属于突发性的类型，气象灾害则属于萌发性的类型。很多气象灾害及气象风险都是逐步发生的，刚开始各种征兆或信息不明确，存在着信息不对称的现象，后果的严重性在初期和短期并不会完全凸显。决策者容易对灾害做出错误的认识与判断，很多小范围的事件很可能会引发危机。因此，气象灾害事件属于典型的萌发性危机事件。

4.时间跨度具有长期性

全球气候变化带来的风险属于蠕变风险(creeping risk)，造成的影响随着时间的推移而不断加深，往往要经历一个由量变到质变的过程，风险最终爆发为灾害。气候变化的发生、发展及后续影响是一个持续的过程，气象灾害对人类健康的影响也是一个持续深入的过程。因此，气象灾害是一种蠕变性、渐进性的自然灾害，灾害风险具有长期性的特征。

5.气候事件具有政治性

当今的气候变化问题不仅仅是一般意义上的气候问题和环境问题，已经逐渐演变成为一个国际性的政治、经济和外交问题。各国日益重视气候外交，气候谈判正成为各国外交的重要组成部分。正如国家气候变化对策协调小组办公室发布的《全球气候变化——人类面临的挑战》所指出的:“全球气候变化一直是国际可持续发展领域的一个焦点问题，围绕气候变化的争论和谈判，表面上看是关于气候变化原因的科学问题和减少温室气体排放的环境问题，但在本质上是一个涉及各国社会、政治、经济和外交的国家利益问题。”①国家气候变化对策协调小组办公室:《全球气候变化——人类面临的挑战》，北京:商务印书馆，2005年，第247页。

总而言之，气象灾害具有系统风险特征，在重大气象灾害中表现得尤为显著，例如舟山泥石流灾害等。这些系统风险与整体性治理理论工具存在高度的契合性，因为气象灾害的系统风险特征使得传统的科层组织及单目标组织出现了功能障碍和组织失灵的状况。因此，有效应对气象灾害的系统风险，需要一种跨部门协同的理论模式。整体性治理理论在治理层级、组织功能和部门协同三个层面与这种系统性风险可以实现高度契合。

三、模型与对策:气象灾害整体性防御体系

学界结合具体的气象灾害防御实践，发现气象灾害防御体系主要存在网络化、信息化和社会化三种理论视角。借鉴这些理论视角，引入整体性治理理论，可构建一个农村气象灾害整体性防御体系。

(一)三种模型的理论探索

1.网络化的气象灾害防御体系

网络化气象灾害防御体系主要是从组织结构层面建立上下联动的气象灾害防御体系和网络。有学者把“百县千乡”气象为农服务灾害防御体系总结为网络化的气象灾害防御体系。该体系主要通过综合利用天基、空基、地基的各气象观测系统，温室大棚小气候自动观测仪及高光谱航空遥感监测系统三种途径来整合、扩大农业信息资源，完善信息保障体系建设(见图2)。②王晓丽:《“百县千乡”气象为农服务示范区灾害防御体系的网络构建》，农业灾害研究，2013年第6期，第35－37页。

图2 “百县千乡”气象为农服务灾害防御体系

从图2可知，“百县千乡”气象为农服务灾害防御体系是对气象信息技术、气象信息资源的充分整合，是一种网络化的气象灾害防御体系，具有两个方面的网络化气象灾害防御功能。第一，气象灾害应急管理的总体网络结构。按照气象灾害防御示范区创建的“八有”标准，示范区网络发布的总体结构包括两部分内容，即气象灾害的监测预报和覆盖广泛的气象预警信息发布网络，通过这两部分内容建立起完善的、上下联动的灾害防御应急保障体系。第二，气象灾害防御体系的功能。通过统一的预警信息发布系统迅速接收、处理自然灾害预警信息，在最短的时间内，向特定的区域、部门、人群发布预警信息，提供优质的防灾减灾服务，使服务范围内的部门和社会公众能够获得及时的预警信息，从而采取相应措施，最大限度减少气象灾害导致的生命财产损失。

网络化的气象灾害防御体系以气象信息技术为基础，是一种典型的技术型灾害防御体系。这种防御体系的优点是能够充分运用现代气象信息技术，缺点则是对气象灾害防御的组织主体关注不够，难以发挥联动作用。因为这种防御体系只见技术，缺乏制度设计。

2.信息化的气象灾害防御体系

信息化的气象灾害防御体系以信息技术为核心，以信息沟通为运行机制。该体系主要包括灾害信息的监测、综合观测资料的显示、灾害预警信息的发布、灾害信息的接收及传播、气象协管员与气象信息员的队伍建设等内容(见图3)。①赵晓倩:《聊城市气象灾害防御体系建设介绍》，科技信息，2014年第11期，第296－299页。

3.社会化的气象灾害防御体系

目前，社会化的气象灾害防御体系在实践中尚不成熟，但是，一些领导者已经开始了实践与思考。例如，中国气象局副局长矫梅燕在《加强气象防灾减灾的科学管理》中认为，气象灾害的社会关联度越来越高，应该充分认识气象防灾减灾的社会属性，加强气象灾害的风险管理，注重气象防灾减灾的非工程性措施建设。“一是要重视气象灾害监测预警在防灾减灾中的基础性和先导性作用，加强监测预警能力建设，提高预报的准确性和预警信息发布的及时性，有效地发挥气象预警‘消息树’和‘信号枪’的作用。二是要加强气象防灾减灾的应急体系建设，完善气象灾害应急预案及应急管理的机制、体制和法制建设。农村和社区基层是气象防灾减灾的第一线，应作为‘一案三制’建设的重点。三是要重视群测群防体系建设，将气象灾害监测预警信息服务网络和应急防御的组织网络延伸到农村和社区基层，构建‘纵向到底’的防灾减灾组织体系。要将气象防灾减灾科普教育作为群测群防体系的重要内容，提高基层群众的自我防范意识。”①矫梅燕:《加强气象防灾减灾的科学管理》，学习时报，2011年8月22日。由此可见，社会化的气象灾害防御体系重视气象灾害的社会影响，在灾害防御中注重风险管理和综合治理。

图3 信息沟通型的市级气象灾害防御体系

(二)农村气象灾害整体性防御体系

气象灾害的三种理论视角在农村气象灾害防御中各具优势，也各有不足，这为农村气象灾害防御体系的构建提供了一种整体性的思维，即构建整体性防御体系。在上述三种理论视角的基础上，结合气象灾害发生的三要素(灾害源、灾害载体和承灾体)分析农村气象灾害的发生机理，整合功能，协调关系，从而构建科学的农村气象灾害整体性防御体系的理论模型(见图4)。

图4 农村气象灾害整体性防御体系

如图4所示，农村气象灾害整体性防御体系的主要内容包括三大要件。首先，实质性要件，即农村气象灾害功能整合的体系创新与关系协调的机制构建。其次，主体性要件，主要包括两大组成部分。第一部分是对农村气象灾害整体性防御体系的研究，如建立农村气象灾害防御的政策法规体系、行政支撑体系和社会保障体系，实现法律、部门和制度的整合。第二部分是气象灾害防御的协同机制研究，建立以气象部门为中心，多部门协作的农村气象灾害监测、预报和预警机制;建立整合农村气象灾害防御规划、工程设施和应急预案的一体化资源共享机制;建立政府主导、部门联动、社会参与的农村气象防灾减灾长效合作机制。再次，目标性要件。通过体系创新和机制构建，增强农村气象防灾减灾能力，发挥气象服务三农的功能。

在农村气象灾害整体性防御体系的具体建设过程中，需要树立战略推进的思维。首先，提高政策协同能力，发挥政策协同效应。政策协同是西方发达国家“公共部门协作治理的新趋势”。①孙迎春:《公共部门协作治理改革的新趋势——以美国国家海洋政策协同框架为例》，中国行政管理，2011年第11期，第96页。马尔福德等把政策协调视为一个过程:“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似的任务环境。”②Mulford C L，Rogers D L，Interorganizational coordination:theory，research，andimplementationl，Iowa:Iowa State University Press，pp.13 －14.国家到地方都需要构建联动协调机制，并确定具体的、切实可行的联动措施和政策保障。其次，实施整体性的推进步骤。针对近期的气象灾害，以风险管理为切入点，进一步完善气象灾害防御体系，强化应急管理的功能。针对中期的气象灾害事件，从风险管理向危机治理推进，推动气象灾害风险的政策调整与制度变革，提升风险治理过程中的政府形象。针对远期的气象安全事件，从灾害风险治理向社会风险治理推进，优化社会结构，从根本上降低社会转型中的不确定性。